ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО И УПРАВЛЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО И УПРАВЛЕНИЕ. Характер государственного устройства Российской Империи определялся Основными законами, ст. 1 которых гласила: «Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти, не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает». Термины «самодержавный» и «неограниченный», совпадающие в своем значении, указывали, что все функции государственной власти по правообразованию, целесообразной деятельности в пределах закона (административно-исполнительной) и отправлению правосудия исполнялись безраздельно и без обязательного участия других учреждений главой государства, который передавал осуществление некоторых из них определенным органам, действовавшим его именем и властью (ст. 81). В связи со ст. 47 Основных законов, устанавливавшей закономерный характер проявления актов государственного властвования («Империя Российская, управляемая на твердых основаниях положительных законов, от самодержавной власти исходящих»), ст. 1 характеризовала Россию как правовое государство с монархически-неограниченным образом правления. Верховная власть была наследственна в Доме Романовых, именовавшемся «Императорской фамилией». Порядок перехода престола российского, с которым были неразрывно связаны престолы Царства Польского и великого княжества Финляндии, был определен в акте от 5 апр. 1797, обязательность и неизменность которого подтверждались при Миропомазании каждым вновь коронующимся императором. Порядок был основан на принципе первородства, т. е. наследования по прямой линии с заступлением нисходящими своих восходящих в случае смерти или отречения последних ко времени открытия наследования. При отсутствии наследников по прямой линии престол переходил в боковые. В пределах каждой линии (прямой или боковой) лица мужского пола предпочитались лицам женского и мужские боковые линии призывались раньше женских. Вступление на престол для призванного ограничивалось условием исповедания православно-кафолической веры. Совершеннолетие царствующего императора (наследника) наступало в 16 лет, ранее же (и в др. случаях недееспособности) власть его осуществлялась правителем, каковыми были, если не было специально назначенного прежде царствовавшим императором лица, оставшиеся в живых отец или мать императора, а при отсутствии таковых — ближайший совершеннолетний наследник.
Неограниченный и безраздельный обладатель государственной власти, государь передавал осуществление определенных ее актов отдельным органам, оставляя за собой отправление, при помощи известных учреждений, важнейших функций. Это определяло различия между органами верховного управления, помогающими самодержавному монарху в отправлении оставленных им за собой актов, и органами подчиненного управления, действовавшими в пределах закона (подзаконными) и своей компетенции. Ввиду удержания непосредственно за собой из деятельности судебной только некоторых прерогатив, как права помилования и замены наказания, вся деятельность верховной власти сводилась с внешней стороны к установлению обязательных правил, законов в материальном, широком смысле слова. Учреждения, помогавшие верховной власти в составлении этих обязательных правил, законов, и образовывали систему учреждений верховного управления. К ним относились Государственный Совет, Комитет министров, Совет министров и отчасти Военный совет и Адмиралтейств-совет (в области правил технических и не затрагивавших общегосударственных вопросов), а также Опекунский совет по делам ведомства учреждений имп. Марии, Комитет Сибирской железной дороги и др. Совет министров, состоявший из министров, главноуправляющих на правах министров и назначавшихся государем членов и собиравшийся непременно под личным председательством императора, на практике почти не имел значения. В зависимости от того, каким путем направлялся проект законов в широком смысле к утверждению государем, на практике до известной степени установилось различие между изданием правил в законодательном порядке и в порядке управления. Первый порядок касался внесения проекта закона, с разрешения государя, министром на обсуждение Государственного Совета, состоявшего из лиц, назначавшихся непосредственно государем. Совет делился на департаменты (законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, наук, промышленности и торговли), в которых предварительно обсуждался законопроект, откуда он поступал на рассмотрение общего собрания, председателем которого считался государь, замещавшийся ежегодно назначаемым для этого лицом из членов Совета. Законом становилось утвержденное государем мнение большинства или меньшинства, особое мнение какого-либо члена Совета или особая резолюция монарха. Сфера компетенции Совета, определенная в законе широко («все предначертания законов»), суживалась по причине конкуренции с ним Комитета министров, служившего тоже совещательным учреждением в делах, превышавших власть отдельного министра и требовавших разрешения государя (если только они не решались им непосредственно по докладу министра), а также в делах, особо отнесенных к его компетенции. Практика выработала распределение дел между Государственным Советом и Комитетом министров, которое могло в отдельных случаях нарушаться в силу специального Высочайшего повеления. Достаточно, впрочем, было назвать тот или иной законопроект «временными правилами», чтобы вместо Государственного Совета он поступил на обсуждение в Комитет министров. Комитет состоял из всех министров и главноуправляющих с правами министров, председателей департаментов Государственного Совета и специально назначавшихся лиц. Председатель особо назначался государем не из членов комитета. Кроме роли совещательной комитет исполнял в некоторых случаях обязанности высшего административно-исполнительного учреждения, и тогда постановления его не нуждались в утверждении государя.
Личную канцелярию императора составляла Собственная Его Императорского Величества канцелярия, при которой состоял Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах. Во время путешествий некоторые обязанности канцелярии Его Величества исполняла Главная Императорская квартира, состоявшая из включавшей различные чины свиты под начальством командующего квартирой. Кроме Собственной канцелярии при государе состояла еще Его Императорского Величества канцелярия по учреждениям ведомства имп. Марии и Собственная Его Императорского Величества канцелярия по принятию прошений, на Высочайшее имя приносимых, для подготовки докладов императору по просьбам о помиловании, по жалобам установлений, на распоряжения и действия министров, когда они не подлежали обжалованию Сената, по ходатайствам о даровании милостей. До известной степени изымалось из системы органов подчиненного управления и Министерство императорского двора, как освобожденное от подчинения в порядке надзора Сенату, являвшегося формальным признаком учреждений подзаконных. Министр двора пользовался широким правом непосредственных докладов монарху и подлежал отчету только перед ним. Министру двора было подведомственно и главное управление уделов, управлявшее имуществами и капиталами, предназначенными для содержания членов Императорской фамилии.
Звеном, посредствующим между верховной властью и органами подчиненного управления, служили министерства с министрами во главе. Они, с одной стороны, принадлежали к органам верховного управления, представляя «в порядке государственных сил установления, посредством коих верховная исполнительная власть действует на все части управления». На практике эта их функция осуществлялась всеподданнейшими докладами, «представлениями министров, по коим состоятся узаконения». С другой стороны, «существо их власти принадлежит единственно к порядку исполнительному», и основная их функция заключалась в «принятии всех мер, нужных к действию законов или учреждений, когда они утверждены и обращены к исполнению», т. е. сводилась к целесообразной деятельности в пределах закона. С этой стороны министерства являлись лишь центральными органами, объединявшими административно-исполнительную деятельность местных установлений в определенной области задач государственного управления. Принадлежа в этом отношении к учреждениям подзаконным, министерства подчинялись в порядке надзора Сенату, которому и приносились жалобы на незаконные действия министров. Вся область задач государственного управления была распределена между министерствами, ведавшими его отраслями. Отсюда возникла система министерств. В н. XX в. в России существовали, исключая уже упомянутое Министерство двора, следующие министерства и главные управления с функциями министерств: Министерство внутренних дел (общая и специальная полиция, принудительное осуществление распоряжений других ведомств, не имевших «собственной полиции», надзор за органами самоуправления, земского, городского и сословного, духовные дела иностранных исповеданий, народное продовольствие, переселенческое дело, здравоохранение, надзор за печатью, почта, телеграф), Министерство финансов (все источники доходов, за исключением некоторых, которыми ведали другие министерства, государственный кредит, движения государственных сумм, денежное обращение, обрабатывающая промышленность, торговля и банковское дело, техническое образование), Министерство земледелия и государственных имуществ (сельское хозяйство, горное и лесное дело, государственное имущество как источник дохода), Министерство путей сообщения (казенные железные дороги, водные и шоссейные пути сообщения), Министерство народного просвещения (частично низшее образование, не находившееся в ведомстве православного исповедания, надзор за школами земскими и городскими, среднее и высшее образование, ученые установления), Министерство юстиции (органы отправления правосудия, тюремное дело), Военное министерство, Министерство морское, Министерство иностранных дел (дипломатические сношения и внешняя политика, защита интересов русскоподданных за границей, интересов русской торговли и оказание помощи иностранцам в России), Главное управление государственного коннозаводства (казенные конские заводы и конюшни, меры по улучшению коннозаводства в России), Главное управление мореплавания и портов и, наконец, Государственный контроль (ревизия отчетности и фактическая ревизия всех ведомств, исключая ведомства Императорского двора, имп. Марии и духовного). Правами министра (не всеми) пользовался и обер-прокурор Синода (правом всеподданнейших докладов, объявления Синоду Высочайших повелений по духовному ведомству и т. д.). При министерствах существовали разного рода совещательные учреждения, часто состоявшие из представителей различных министерств и иногда имевшие в своем составе представителей отраслей народного хозяйства, назначаемых Высочайшей властью или подлежащими министрами. Такими были медицинский совет, статистический совет при Министерстве внутренних дел, совет по железнодорожным делам при Министерстве путей сообщения, совет по тарифным делам и совет торговли и мануфактур при Министерстве финансов.
Министерства служили целям общего направления деятельности государства в той или иной области его задач. Для непосредственного же осуществления их применительно к местным условиям существовали местные органы центрального управления. Отсюда — территориальное деление государства в административном отношении, деление общее (для всех ветвей администрации) и специальное (для некоторых). Общим делением явилось деление на губернии, к которым приравнивались по административному значению области и выделенные из губерний в особую административную единицу города градоначальства. Губерний в н. XX в. было 77, областей — 18 и градоначальств — 4. Из них только 49 губерний имели однообразное управление (изложенное в общем учреждении губернском), управление других (окраинных) губерний и областей имело свои особенности. Высшим лицом в губернии был назначаемый именным Высочайшим указом губернатор. Его роль была двойственна: с одной стороны, он являлся представителем целостной государственной власти в губернии, высшим блюстителем законности и пользы государственной, лицом, имевшим «надзор за всеми административными учреждениями и должностными лицами» в губернии. С другой стороны, губернатор являлся местным органом Министерства внутренних дел и как таковой обладал определенной степенью власти в разнообразных делах, входивших в компетенцию этого министерства. Отчасти содействовало губернатору (играя совещательную роль), отчасти (в определенных случаях) самостоятельно решало дела «высшее», по определению закона, «в губернии место», коллегиально организованное губернское правление, в котором председательство было возложено на губернатора, а руководство делопроизводством — на вице-губернатора, ведавшее конфликтными делами между местными администрациями губернии, полицией безопасности, медицинской, строительной, дорожной, межевой частью и т. д. К общим губернским органам принадлежали казенные палаты во главе с управляющим. Казенная палата находилась в ведомстве Министерства финансов; главными ее обязанностями были счетоводство и отчетность ей подведомственных касс, дела ревизские, казенные торги, наложение взысканий за нарушение уставов казенных управлений; ей были подведомственны казначейства губернские (поступление доходов и производство государственных расходов) и при ней состояли податные присутствия (губернские и городские, с участием представителей от самоуправления и купеческих обществ), заведовавшие дополнительным раскладочным и процентным сбором с промышленных и торговых предприятий, и присутствия по государственному квартирному налогу (губернские и городские), составлявшиеся из общего присутствия палаты (как и предыдущие) с участием городского головы и лиц, избираемых городской думой. К общим губернским местам принадлежали также бюрократически организованные управления государственных имуществ, находившиеся в ведомстве Министерства земледелия и представлявшие местные органы по управлению государственными имуществами, и губернские акцизные управления, подчиненные министру финансов и служившие местными органами по делам косвенного обложения (акциз со спирта, сахара, табака, керосина, спичек). Местными органами государственного контроля являлись контрольные палаты. Местное осуществление других разнообразных задач государственного управления, не отнесенное к ведению органов самоуправления, было возложено на коллегиальные учреждения (т. н. смешанные присутствия), состоявшие из представителей местных органов разных ведомств. Ими были губернские статистические комитеты, губернские присутствия (или в губерниях, где не было введено положение о земских начальниках, губернские по крестьянским делам присутствия, осуществлявшие надзор, в порядке ревизионном, апелляционном и кассационном, за крестьянским самоуправлением), губернские по земским и городским делам присутствия (надзор за земским и городским самоуправлением), губернские распорядительные комитеты (раскладка земских повинностей в неземских губерниях), губернские комитеты по делам земского хозяйства в 9 западных губерниях, губернские училищные советы, лесоохранительные комитеты, губернские по воинским делам присутствия, губернские по фабричным делам присутствия. Подразделением губернии в административном отношении служил уезд, в котором полицию образовывало уездное полицейское управление во главе с исправником. Некоторым из упомянутых губернских смешанных присутствий соответствовали уездные (уездные по воинским делам присутствия, уездные съезды, комитеты по делам земского хозяйства в западных губерниях). В полицейском отношении уезд был разделен на полицейские станы, а низшими чинами уездной полиции являлись урядники и стражники. Некоторые обязанности низших служителей уездной полиции лежали также на волостных старшинах и сельских старостах, органах крестьянского самоуправления. Наконец, в полицейском же отношении из уезда были выделены некоторые значительные города, имевшие особое полицейское управление с полицмейстером во главе. Иногда для губернии или сразу нескольких губерний назначался кроме губернаторов еще и высший начальник — генерал-губернатор, лицо, облеченное личным доверием государя, с более широкими, чем у губернатора, полномочиями. Такими являлись генерал-губернаторства Варшавское, Виленское, Киевское, Иркутское, Степное генерал-губернаторство, Московское, Туркестанского края. Еще шире были полномочия главноначальствующего гражданской частью на Кавказе и наместника на Дальнем Востоке.
Часть местных задач государственного управления была возложена на общественное самоуправление; закон общим образом определял эти задачи как заботы о «местных пользах и нуждах» и устанавливал особые источники дохода для их осуществления путем права самообложения. Самоуправление существовало в виде земского (в определенных губерниях, т. н. земских), основной единицей которого являлся уезд, а единицей сложной — губерния, и городского общественного управления для городов, входивших, помимо того, в состав земского самоуправления. Надзор за самоуправлением осуществлялся отчасти путем утверждения некоторых постановлений собраний (министром внутренних дел или губернатором), отчасти путем опротестования постановлений вследствие их незаконности или нецелесообразности; в случае такого опротестования дело переходило на рассмотрение губернского по городским и земским делам присутствия; окончательное же разрешение спора о законности принадлежало Сенату, спора о целесообразности — Комитету министров и (в некоторых случаях) Государственному Совету, а в отношении небольших городов — министру внутренних дел.
На Сенат, которому, по выражению закона, «принадлежал высший надзор в порядке управления и исполнения», возложены были кроме задач административной юстиции и некоторые другие обязанности (напр., опубликование законов). Сенат состоял из 4 департаментов, кроме кассационных: 1-го, 2-го, Департамента герольдии (дела о правах состояния дворянства и гражданства почетного) и Судебного департамента (ревизия и кассация постановлений коммерческих судов, дела межевые и т. д.). Значение органов административной юстиции имели гл. обр. 1-й и 2-й департаменты. 2-й департамент вел дела по жалобам на решения органов надзора за крестьянским самоуправлением и по представлениям этих органов, все же остальные дела входили в компетенцию 1-го департамента. Сюда относились, кроме обязанностей, не носивших характера административной юстиции, жалобы на министров и губернские места, жалобы земских и городских управ на постановления соответствующих губернских присутствий, жалобы частных лиц на нарушавшие их права постановления земских собраний и городских дум, разрешение пререканий о подсудности между присутственными местами и должностными лицами и т. д. При несоставлении законного большинства в департаменте или протесте при нем состоявшего обер-прокурора, одобренном министром юстиции, дела издепартаментов поступали в общее собрание административных департаментов Сената, а из последних, в тех же случаях, — в Государственный Совет.
Русское подданство устанавливалось при наличии определенных факторов, каковыми являлись рождение от русскоподданной и вступление в брак с русскоподданным, или в силу принятия лица в подданство, обусловленного разрешением министра внутренних дел и предварительным водворением (просьба о водворении подавалась губернатору) в течение 5 лет на жительство в пределах империи. Выход из подданства был возможен или по причине вступления в брак с иностранцем, или путем Высочайшего разрешения, испрашиваемого министром внутренних дел через Комитет министров.
