ГУБЕРНАТОР
ГУБЕРНАТОР, закон о губерниях имп. Екатерины II (1775) разграничивал функции местного управления и местного надзора: первая вручалась губернатору, вторая — государеву наместнику или генерал-губернатору. В 1826 должность генерал-губернатора была признана подлежавшей упразднению; она сохранялась только в столицах и пограничных губерниях. Общий наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 объединял две по существу различных функции — надзора и активного управления в руках губернатора. Наказ выдвигал на первый план именно функцию надзора.
Важнейшей обязанностью губернатора, как гласила ст. 345 наказа, было в управляемом им крае наблюдение за точным исполнением государственных постановлений, Высочайших повелений царя и основанных на его воле распоряжений высшего правительства. Согласно ст. 3 наказа, губернаторы действовали (т. е. управляли), как правило, через возглавляемые ими губернские правления; прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями они могли действовать только в делах особо тайных или не терпевших ни малейшего отлагательства. Губернские правления по наказу 1837, как и по закону 1775, самостоятельного значения не имели. За исключением весьма небольшого числа дел, относившихся к судной части (дела по наказанию за корчемство, за порубку лесов, по сомнению в законах, по вопросам о подсудности) и разрешавшихся по наказу 1837 коллегиально, все прочие, т. е. почти все дела, решались не большинством голосов, а по усмотрению и приказу губернатора. Т. о., губернатор, управляя губернией через губернское правление, управлял ею лично; надзор и непосредственная администрация сосредоточивались в одних руках.
Наказ 1837 лежал в основе действовавшего общего губернского учреждения. Тем не менее законодательные реформы 1860-х, равно как другие менее значительные законы, внесли существенные изменения в упомянутый наказ. Все они имели одну общую тенденцию: усилить функцию губернского надзора и сократить функцию губернского управления.
Так, Учреждение губернских правлений от 2 янв. 1845 и временные правила о преобразовании губернских учреждений от 8 июня 1865 пытались, правда неудачно, усилить активную роль губернских правлений, освободить губернатора от текущих дел управления, поставить его вне губернского правления и над ним. С другой стороны, положением Комитета министров от 20 июля 1866 были значительно расширены права губернского надзора. Губернатор приобрел право производить общую и внезапную ревизию даже в таких административных учреждениях, которые не входили в круг губернских установлений и подчинялись своему непосредственному начальству; кроме того, определение к должности чиновников местными административными учреждениями различных ведомств было поставлено под контроль губернатора.
На преобразование губернской должности оказали большое влияние реформы периода царствования имп. Александра II. Реформы крестьянская, судебная, земская и городская, введение всеобщей воинской повинности освободили губернатора от множества судебных и административных обязанностей, лежавших на нем; крестьянская, земская и городская реформы, кроме того, расширили сферу губернского надзора, увеличили необходимость в местной беспристрастной и надзирающей власти. Наконец, закон от 12 июня 1889, учредивший должность земского начальника, осуществил в известной степени децентрализацию местного управления. Переместив функции непосредственного управления из губернии в уезд, он способствовал будущему реформированию губернской должности, отделению от нее не свойственных ей административных функций.
По установлениям н. XX в., губернская должность носила двойственный характер. Во-первых, губернатор был представителем верховной власти в губернии; в этом значении он являлся, по преимуществу, высшим лицом, осуществлявшим местный надзор. Во-вторых, губернатор был представителем почти всех министерств, и прежде всего Министерства внутренних дел, и в этом значении являлся начальником или правителем губернии.
Свод законов выдвигал на первый план значение губернатора как представителя высшей правительственной власти в губернии. Как таковой, губернатор определялся и увольнялся именными Высочайшими указами и Высочайшими приказами. Свои отчеты губернатор представлял непосредственно государю. Как представитель верховной власти, губернатор был выше всех должностных лиц губернии, даже и не подчиненных ему в служебном отношении, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство. Губернатор получал указы и повеления только от Императорского Величества и правительствующего Сената; только им он представлял рапорты и донесения. Согласно закону от 26 мая 1897, для определения Сената о назначении над губернаторами следствия, о предании их суду и о временном или окончательном удалении от должности требовалось предварительное испрошение Высочайшего разрешения через Комитет министров.
Как представитель высшей правительственной власти в губернии губернатор являлся прежде всего лицом, осуществлявшим надзор, «блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Сената и предписаний начальства».
Губернаторский надзор осуществлялся двояко: как надзор за должностными лицами — правительственными и общественными и как надзор за деятельностью учреждений — правительственных и общественных. Что касается надзора за должностными лицами, то он выражался в следующем. Губернатор назначал или контролировал назначение чиновников до VII класса включительно. Все представления местного начальства, за исключением контрольных палат, шли через губернатора. Губернатор утверждал избранных губернским земским собранием членов губернской и уездной управы, председателя уездной управы, а также избранных думами городских голов, их товарищей и членов управы. Только председатели губернских земских управ и городские головы и их товарищи в губернских и областных городах и в градоначальствах утверждались министром внутренних дел.
Надзор за учреждениями выражался в различных формах, в зависимости от того, входили они в круг губернских установлений или стояли вне его, а также какой характер они носили, административный или общественный. Надзор за учреждениями, находившимися в прямой зависимости от губернатора (губернское правление, казенная палата, управление государственных имуществ, акцизное управление), выражался в том, что в случае каких-либо действий, не согласных с законом или распоряжениями начальства, губернатор немедленно прекращал эти действия, давая делу надлежащее направление, и подвергал виновных взысканию. Надзор за учреждениями, не входившими в круг губернских установлений (учреждения, специализировавшиеся в областях горной, сельскохозяйственной, почты и телеграфа и др.), был гораздо слабее. Губернатор мог только «поставить на вид» учреждению допущенное им нарушение, а в особых случаях донести о нем ближайшему или высшему начальству. Надзор за общественными учреждениями выражался в праве губернатора: утверждать обязательные для местных жителей общие постановления и некоторые указанные в законе распоряжения по частному случаю; останавливать исполнение всех остальных распоряжений, если они не согласовывались с законом или общегосударственными интересами или явно нарушали интересы местного населения; проводить ревизию исполнительных органов общественного управления, земских и городских управ и восстановление нарушенного ими порядка.
Кроме функций надзора, губернатор осуществлял функцию активного управления. Закон называет губернаторское управление «высшим в губернии местом, управляющим оною в силу законов». В действительности губернаторское правление, отнюдь не будучи самостоятельным управляющим органом, являлось второй канцелярией губернатора. Только судебные дела, по мысли закона, должны были решаться правлением коллегиально. Но, во-первых, число таких дел было крайне ограничено: по данным сенаторских ревизий, они составляли не более 1/10—1/17 общего числа дел, а во-вторых, фактически и по судебным делам никогда и нигде коллегиального обсуждения не было. Как правило, до составления журнала по судному делу вице-губернатор докладывал о нем предварительно губернатору; губернатор накладывал резолюцию и согласно ей составлял журнал. Что касается административных дел, то, за исключением чисто исполнительных и канцелярских, все они решались в последней инстанции губернатором. Заключение правления носило совещательный характер и абсолютно не влияло на решения губернатора.
