ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. В 1864 было издано Положение о губернских и уездных земских учреждениях. По введении в действие обнаружились некоторые недостатки земского Положения; в особенности правительство было недовольно организацией земских учреждений, дававшей им чрезмерную самостоятельность. Было решено реформировать организацию земского управления. На этой почве возникло Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890. Реформа организации гл. обр. заключалась: 1) в усилении надзора администрации за земским самоуправлением; 2) в повышении значения дворянского элемента в составе земств.
Организация земского самоуправления. Важнейшим вопросом в организации самоуправления является определение форм участия в нем местного общества. При выработке Положения 1864 вопрос этот представлял известные затруднения, т. к. нужно было создать нечто новое. Многочисленность населения и обширность пространства принятых земских единиц, губернии и уезда, обусловливали создание представительства.
Необходимыми условиями избирательной дееспособности являлись мужской пол и 25-летний возраст; лица же женского пола и мужчины моложе 25 лет не лишались избирательного права, но осуществляли его через представителей. Следующим условием являлся имущественный ценз. Но составители понимали, что нельзя применять ко всем единого ценза; для крестьянства, входившего в состав сельских обществ, по обоим Положениям имущественный ценз не был установлен. По действующему Положению для всех избирателей, кроме крестьян, ценз был одинаковым — требовалось владение недвижимостью стоимостью не менее 15 тыс. руб. или количеством земли, указанным в особом расписании. В различных местностях полный ценз составлял 125—800 десятин. Право участия в выборах через уполномоченных распространялось и на уездных, и на городских собственников при условии владения ими 0,1 полного ценза (ст. 24 Положения).
Не могли участвовать в избирательных съездах лица: 1) находившиеся под следствием или судом или подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния или увольнение их со службы, а также за преступления, предусмотренные ст. 169—177 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судами (корыстные), когда они судебными приговорами не оправданы; 2) освобожденные от должности в течение трех лет; 3) несостоятельные, до определения свойства несостоятельности — все, а по определении — все, кроме несчастных; 4) лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ; 5) состоявшие под гласным надзором полиции; 6) евреи. Что касается условий избираемости, то они остались те же, что и условия участия в избирательных собраниях. Каждое избирательное собрание могло выбирать только лиц, принадлежавших к его составу (Земское положение, ст. 38).
Организация выборов. Положение 1864 делило избирателей на группы: 1) класс частных землевладельцев; 2) общества городские; 3) общества сельские. Положение 1890 создало чисто сословную группировку; были образованы два избирательных собрания, одно — для дворянства (потомственного и личного), другое — для лиц городских сословий (почетных граждан (см.: Гражданство почетное), купечества, мещанства). Крестьяне избирали гласных отдельно от прочих сословий в волостных сходах (ст. 28 Положения). Что касается числа гласных, то по Положению 1864 полагалось прямо указать в особом решении, сколько гласных должно избираться от отдельных групп данного уезда. При одном и том же готовым расписании числа гласных от каждой из трех сословных групп (дворян, городских сословий и крестьян) в 316 уездах из 361 давался численный перевес гласным от дворян. От крестьян не требовалось имущественного ценза, но оба положения предусматривали для выборов ими гласных особые условия: по Положению 1864 волостные сходы избирали выборщиков в числе, не превышавшем трети волостного схода, а выборщики уже избирали гласных. Крестьяне избирали лишь кандидатов в гласные по одному от волости, из их числа гласные назначались губернатором. Если в уезде волостей было не более требуемого от крестьян числа гласных, то губернское по городским и земским делам присутствие разрешало волостным сходам наиболее населенных волостей избирать по два лица. Избирательные собрания собирались в сроки, установленные губернатором по представлению уездной земской управы. В собрании дворян председательствовал предводитель дворянства, в собрании городских сословий — городской голова. Последнее собрание с разрешения губернатора могло разделяться по территориальному принципу на отделения, в таком случае число гласных, подлежавших избранию от каждого отделения, определялось губернатором (ст. 30).
Предусматривался случай, когда выборы не могли состояться; тогда губернатор делал распоряжение о созвании вновь избирательного собрания (ст. 50). Когда же и после этого избиралось менее 2/3 нужного числа гласных, то министр внутренних дел или продлевал срок полномочий прежних гласных не более чем на три года, или назначал на тот же срок председателя и членов уездной управы.
Органы земского самоуправления. Гласные, избранные избирательными собраниями и назначенные из числа кандидатов от крестьян на трехлетний срок, входили в состав уездного земского собрания. Кроме уездных гласных туда входили: 1) представители ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначавшиеся соответственными министрами, если в уезде имелись казенные или удельные земли; 2) депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначить; 3) городской голова главного города уезда (ст. 57); 4) председатель и члены уездной управы, даже если они не состояли гласными (ст. 121). Председательствовал в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства (ст. 54). Все участвовавшие в собрании, в т. ч. и председатель, пользовались одинаковыми правами в обсуждении и решении дел. Губернское земское собрание состояло из губернских гласных, избиравшихся уездными земскими собраниями в положенном по расписанию количестве, кроме того: 1) из всех уездных предводителей; 2) местных управляющих государственными имуществами; 3) удельными управлениями; 4) депутата от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначить (ст. 56); 5) председателя и членов губернской земской управы, в т. ч. не состоявшими губернскими гласными (ст. 121). Председательствовал в губернском земском собрании губернский предводитель дворянства, если Высочайшей властью не было для этого назначено другое лицо (ст. 54). Присутствие гласных в собрании было обязательным (ст. 59). Земские собрания делились на очередные, ежегодные и чрезвычайные. Очередные созывались: уездные — не позднее октября, губернские — не позднее декабря по распоряжению управ с разрешения губернатора (ст. 65). Очередные собрания продолжались: уездные — 10 дней, губернские — 20 дней.
Чрезвычайные собрания назначались и разрешались министром внутренних дел. Обсуждению чрезвычайных собраний подлежали только те вопросы, для разрешения которых они были созваны (ст. 68). Для законного состава заседаний очередных собраний требовалось присутствие не менее половины гласных и во всяком случае не менее десяти гласных, чрезвычайные же собрания признавались законными при всяком числе гласных (ст. 74).
Исполнительными органами земского самоуправления были земские управы, уездные и губернские. Члены и председатели управ избирались на трехлетний срок (ст. 123).
По Положению 1864 утверждались лишь председатели, по Положению 1890 утверждались также и члены: председатель губернской управы — министром внутренних дел, остальные же лица (председатели уездных и члены всех управ) — губернатором. Положение 1890 (ст. 119) постановляло, что если председатели или члены управ не были утверждены администрацией, то губернатор предлагал подлежащему земскому собранию произвести новые выборы, на которых лица не утвержденные не могли снова баллотироваться; если и вновь избранные лица не были утверждены, то вакантные должности замещались лицами, назначавшимися министром внутренних дел. Для заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления в помощь земским управам могли избираться земскими собраниями особые представители, как из гласных, так и из лиц, имевших право непосредственного участия в избирательных собраниях. Для управления земским имуществом и заведениями, а также для исправления таких обязанностей, которые требовали особых познаний и подготовки, земские управы могли приглашать посторонних лиц. Кроме того, земские собрания могли избирать особых участковых попечителей для наблюдения за точным исполнением издаваемых земскими собраниями обязательных постановлений.
Надзор за деятельностью земского самоуправления. Земское положение 1890 наиболее отступило от Положения 1864. Был установлен надзор и за законностью, и за целесообразностью деятельности земских учреждений, прежнее же Положение знало надзор лишь за законностью.
По Положению 1890 утверждение губернатора или министра требовалось для всех обязательных постановлений губернского земства, а также для распоряжений его по вопросам, перечисленным в законе (ст. 82), но само утверждение было поставлено в другие условия: 1) срок не был установлен; 2) постановления, которые губернатор не утверждал, не передавались на вторичное обсуждение Земского Собора, а вносились в губернское по городским и земским делам присутствие, но если губернатор с решением присутствия не соглашался, то вопрос решался министром внутренних дел. Те постановления земских собраний, которые не требовали утверждения администрации, тоже представлялись губернатору, но приводились в исполнение, если губернатор в двухнедельный срок их не останавливал. Остановив постановление собрания, губернатор передавал его в губернское по городским и земским делам присутствие. Губернатор останавливал постановления земского собрания в тех случаях, когда усматривалось, что оно: 1) не согласуется с законом или постановлено с нарушением круга ведомства, пределов власти либо порядка действий земских учреждений (законность); 2) не соответствует общим государственным пользе и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения (целесообразность; ст. 87).
Постановление земского собрания, остановленное губернатором как незаконное, передавалось им в месячный со дня получения постановления срок на рассмотрение губернского по городским и земским делам присутствия. Дела в присутствии решались большинством голосов, при равенстве давал перевес голос председателя, но если губернатор не соглашался с решением присутствия, то приостанавливал исполнение и безотлагательно представлял дело министру внутренних дел, который или предлагал губернатору привести решение в исполнение, или входил в правительствующий Сенат об отмене его (ст. 11 и 12). На решение губернского присутствия, которым отменялось постановление земского собрания как незаконное, земское собрание могло принести жалобу правительствующему Сенату.
По положению 1864 лишь собрание контролировало деятельность управы. По Положению 1890 это право предоставлялось и губернатору, который мог производить ревизии управ и других исполнительных органов земского самоуправления, а также всех подведомственных ему учреждений (ст. 103). Усмотрев из ревизии или иным образом неправильное действие управ, иных исполнительных органов земского самоуправления или подведомственных земству учреждений либо осведомившись о таких действиях из сообщений и донесений правительственных сословных или общественных учреждений, губернатор по истребовании от управы объяснений предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа встречала затруднения к исполнению такого предложения, она докладывала о том собранию. В случае согласия собрания с мнением управы дело представлялось губернатору и передавалось на разрешение местного по земским и городским делам присутствия. Решение присутствия было обязательным для управы, но могло быть обжаловано в правительствующий Сенат земским собранием (ст. 103).
Говоря о компетенции земского самоуправления, необходимо остановиться на формах деятельности земских учреждений и на содержании этой деятельности.
С формальной стороны деятельность земских учреждений выражалась:
1) в издании обязательных постановлений; 2) в распоряжениях; 3) в деятельности исполнительной.
1. Положение 1864 не давало земским учреждениям права издания обязательных постановлений, хотя при выработке этого положения и подымался вопрос о необходимости дать земству вышеуказанное право; впервые земство получило его в 1873, когда ему предоставлено было право издавать обязательные правила о мерах предосторожности от пожаров, о тушении их и о постройках в селениях. Затем в 1879 было предоставлено земствам право издавать правила о мерах против чумы рогатого скота и др. Положение 1890 расширило права земств по изданию обязательных постановлений, но предоставило это право только губернскому собранию. Хотя в Положении и имелся перечень вопросов, по которым могли издаваться обязательные постановления (ст. 108), он не имел исчерпывающего значения, т. к. в последнем (13-м) пункте ст. 108 Положения сказано, что право издавать обязательные постановления предоставляется земству и по другим предметам, на основании других действующих законоположений. Почин составления обязательных постановлений мог исходить от земских собраний или от губернатора. Составленные собранием проекты постановлений представлялись губернатору на утверждение, который, если затруднялся утвердить постановление, передавал его на рассмотрение губернского по земским делам присутствия.
2. Большей самостоятельностью пользовалось земство относительно распоряжений, ибо, как указано выше, лишь некоторые из них требовали утверждения администрации — губернатора (ст. 82) или министра внутренних дел (ст. 83), остальные же через двухнедельный срок (если не были опротестованы) приводились в исполнение без утверждения администрации.
3. Что касается собственно исполнительной власти, то Положение 1864 предоставило ее земским учреждениям постольку, поскольку земство могло ее осуществлять своими собственными средствами. Действующее Положение фактически ограничило ее, поставив земские управы в непосредственное подчинение администрации.
Содержание деятельности (предметы ведомства) земских учреждений определялось ст. 2 Положения 1890. 1. Заведование местными земскими повинностями, денежными и натуральными капиталами и другими имуществами земства. Доходы земств составлялись: а) из неокладных поступлений, как то: процентов с земских капиталов, судебных сборов, платы за лечение, за пользование переправами и т. д.; б) из окладных поступлений, которые получались от обложения недвижимой собственности и торгово-промышленных предприятий, причем губернские и уездные земские собрания могли назначать Земские Сборы с недвижимых имуществ, как то: с земель, жилых домов, фабричных, заводских и торговых помещений и всяких зданий (за исключением указанных в ст. 10—14 Положения о земских повинностях, т. е. дворцовых имуществ, церковных, монастырских и др.); с торгово-промышленных документов в размере 10—15% их стоимости. Росту обложения недвижимой собственности был положен предел законом от 12 июня 1900; основанием для распоряжения денежными земскими средствами служили ежегодно составлявшиеся земские сметы и раскладки. Расходы земств разделялись на обязательные и необязательные; первые были предусмотрены уставом о земских повинностях и другими законоположениями; вторые — предоставлены на усмотрение земств. Что касается повинностей натуральных, то раскладка и заботы о мерах исполнения общих натуральных повинностей возлагались на губернские и уездные земские учреждения (ст. 35 Положения о земских повинностях). 2. Заведование делами народного продовольствия, предоставленное земствам по обоим Положениям, законом от 12 июня 1900 было изъято в значительной части из ведения земств. 3. Содержание в исправности состоявших в ведении земства путей сообщения. Для того чтобы дать возможность земствам заняться устройством путей сообщения, они были освобождены в 1895 и 1896 от некоторых обязательных расходов; свободные суммы должны были пойти на сооружение и содержание шоссейных и грунтовых дорог (правила о дорожном капитале). 4. Устройство земской почты, которая предназначалась для почтовых сношений между местностями уезда, не имевшими государственных почтовых учреждений. 5. Участие в мероприятиях по медицинско-санитарной полиции; сюда относились: а) заботы об организации медицинской помощи (правила врачебные); б) ветеринарной части; в) принятие предупредительных мер по охранению здоровья народа, в числе которых видное место занимали спорадические мероприятия по предупреждению холерных заболеваний, для проведения которых создавались особые санитарно-исполнительные комиссии (правила о народном здоровье). 6. Противопожарные меры. 7. Заботы о народном образовании, которые могли выражаться в устройстве школ и открытии библиотек, читален, в организации народных чтений. Городские училища, устраиваемые земством, открывались с разрешения попечителей учебных округов. Начальные народные училища могли учреждаться земством с предварительного разрешения инспектора народных училищ и с согласия председателя уездного училищного совета; в случае отказа земство могло подать жалобу губернскому училищному совету. Заведование учебной частью учрежденных земством народных училищ возлагалось на директора народных училищ с подчиненными ему инспекторами. Народные чтения могли устраиваться земскими учреждениями в губернских городах с разрешения губернатора и попечителя учебного округа, в прочих местах губернии — с общего разрешения Министерств народного просвещения, внутренних дел и обер-прокурора Святейшего Синода. 8. Помощь земледелию, торговле и промышленности; сюда относились: а) борьба с вредителями полей, организация страхования посевов от градобития, виноградников — от филоксеры; б) организация земского кредита, для чего учреждались сельские банки и ссудо-сберегательные кассы, устройство сельскохозяйственных складов и т. п. 9. Ходатайства о местных пользах и нуждах перед высшим правительством. Эти ходатайства представлялись губернаторами министру внутренних дел и могли быть отклонены лишь Комитетом министров.
Приведенный перечень обязанностей ведомства земских учреждений не имел исчерпывающего характера, ибо последний пункт ст. 2 Положения 1890 упоминал и о других объектах деятельности, земских учреждений на основании особых законоположений и уставов.
Распределение дел между губернскими и уездными земскими учреждениями определялось тем общим правилом, что те и другие ведали одними и теми же делами, но губернские ведали делами, если они касались всей губернии или нескольких уездов, а уездные — если они относились к одному только уезду. Но из этого правила были исключения в смысле предоставления некоторых дел ведению губернских земств; к ним относились: 1) издание обязательных постановлений; 2) представление ходатайств правительству о местных пользах и нуждах; 3) дела по взаимному земскому страхованию; 4) разрешение займов; 5) устройство, перенесение, закрытие и изменение сроков ярмарок, базаров и торгов; 6) установление повинностей по истреблению вредных животных; 7) установление такс штрафов и вознаграждений за повреждения земельных угодий, порубки, тушение лесных пожаров и за простой судорабочих (ст. 63).
