ОБЛАСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В МОСКОВСКОЙ РУСИ
ОБЛАСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В МОСКОВСКОЙ РУСИ, управление в городах и уездах Московского государства принадлежало наместникам, которые еще в XV в. заняли место посадников, а потом, в к. XVI — н. XVII в., были заменены и совершенно вытеснены городскими воеводами. Власть наместников и воевод была почти одна и та же; различие между ними состояло только в том, что наместник являлся в город, поручаемый его управлению, один и уже сам назначал по разным частям управления областью своих людей, которые от него одного и зависели, воевода же не сам назначал себе помощников по управлению, а его помощниками были государевы приказные люди, высший надзор за которыми принадлежал правительству; кроме того, наместник получал кормы, т. е. содержание от области, управляемой им, а воевода — государево жалованье. Кормы наместников были не произвольным побором, а строго определены законом; так, они собирались, собственно, в три срока: на Рождество, в Петров день и на Великий день, т. е. Пасху, и законом определялось, сколько должно идти на наместничьи кормы с каждой сохи. Наместники даже не могли сами собирать свои кормы с жителей или посылать за ними своих людей, а жители сами раскладывали наместничьи кормы вместе с государевыми податями по вытям и животам и доставляли их своим выборным старостам или сотским, которые уже доставляли их наместнику и его людям. При составлении окладных или переписных книг всегда ясно обозначалось, сколько с какого селения должно идти на наместничьи кормы и поборы на наместничьих людей. Кроме кормов и поборов наместники получали еще доходы от судных дел, производившихся в их суде. Доходы эти также строго определялись законом, а именно, закон определял, сколько процентов от известного судного дела следовало получить наместнику. В сер. XVI в. Иван IV Васильевич перед введением воевод разослал указ, по которому предоставлялось городам и уездам управляться самим через своих выборных «излюбленных» судей или голов, иногда называвшихся старостами и губными старостами, помимо наместников. Излюбленные головы и губные старосты имели одинаковую власть с наместниками и воеводами, но они не получали ни кормов, ни жалованья от государя, а, как и воеводы, собирали наместничьи кормы и в форме оброка с области отсылали в государеву казну. По этому указу во многих городах и уездах действительно появились излюбленные головы и судьи, но т. к. Иван Васильевич не настаивал на этом особенно, а области не находили для себя ни выгодным, ни особенно удобным управляться самим, то поэтому предложение Ивана Васильевича и не имело полного успеха: им воспользовались не все области, одни из них управлялись сами, а другие — по-прежнему через воевод, присылаемых государем. Попытка дать самоуправление областям повторилась и при царе Михаиле Федоровиче, который на третьем или четвертом году своего царствования издал также распоряжение, в котором предлагал волостям управляться самим, без воевод. Но и при Михаиле Федоровиче также не все волости управлялись сами. Главной причиной этого было то, что при самоуправлении волости кроме содержания своим излюбленным старостам и судьям должны были еще давать в казну воеводское жалованье; к тому же излюбленные головы и судьи часто были не лучше наместников или воевод. Т. о., с сер. XVI в. управление областями было смешанное: одни из них управлялись своими выборными, а другие были подчинены наместникам или городским воеводам. Такой порядок областного управления существовал до к. XVII в.; он был отменен уже Петром I.
Наместники и воеводы. Области Московского государства в административном отношении разделялись на несколько разрядов. Значительнейшие области, каковы Новгород Великий, Казань и Сибирь, а потом Белгородский полк, составляли высшую степень; они были как бы отделениями Разрядного приказа, в них посылалось иногда по двое и по трое воевод, преимущественно из бояр, и при воеводах всегда было по двое дьяков и несколько подьячих. Наместники и воеводы всех этих областей имели вообще огромное значение. Как наместники пограничных областей, они заведовали и дипломатической частью; так, они вели переговоры с Швецией, Персией, Хивой, Бухарой. Послы шведские принимались новгородским наместником и только в редких случаях, по особому распоряжению государя, приезжали в Москву, равно и посольства к шведам по большей части отправлялись не от государя из Москвы, а из Новгорода от наместника. Вторую степень составляли города, в которых при воеводе всегда были дьяк и несколько подьячих. В городах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подьячих, и, наконец, в городах четвертого разряда при воеводах не полагалось подьячих. Воеводы посылались по городам из тех приказов, в ведении которых состояли города; так, напр., в города, состоявшие в ведении Приказа Казанского дворца, воеводы посылались из Казанского дворца, в сибирские города воеводы посылались из Сибирского приказа; а потому воеводы по управлению городами и областями были в прямом подчинении тому приказу, в ведомстве которого состоял город. В качестве воевод посылались исключительно служилые люди, от бояр до дворян первой статьи; воеводство давалось обычно на год и, по особой милости государя или по обстоятельствам и по просьбе жителей, — на два и на три года. В городах первого разряда назначение воевод зависело, кажется, прямо от государя, в города же второго разряда, и особенно в города пограничные, где нужно было отражать неприятелей, воеводы назначались Разрядным приказом, в города же незначительные и где не предполагалось нападения от неприятелей, воеводы назначались или по челобитной самих служилых людей, или по просьбе жителей тех городов. Впрочем, каждое назначение в городские воеводы представлялось на утверждение государя.
При смене одного воеводы другим старый воевода сдавал все дела и все казенное имущество по описям и по книгам. Ежегодные отчеты воевод в приказы назывались сметными списками, а книги сдачи города одним воеводой другому носили название сдаточных описей или росписных списков; один экземпляр таких описей старый воевода отвозил в приказ, а другой экземпляр оставался у нового воеводы. Есть также известия, что новый воевода и сам извещал приказ о приеме города с описью того, что им принято. Воевода, отправляясь на воеводство, получал из приказа подробный наказ, в котором прописывались воеводские обязанности — общие и особенные, согласно местным потребностям той области, куда отправлялся воевода. Особенные воеводские обязанности были чрезвычайно разнообразны, общие же для всех воевод, насколько можно судить по наказам, были следующие.
Первой и главной обязанностью наместника или воеводы был суд и управа над всеми жителями города и уезда, кроме тех, которые имели особые жалованные грамоты, освобождавшие их от наместничьего суда. Суд наместников по Судебнику 1550 производился не иначе как в присутствии старост и выборных от города и уезда; в Судебнике прямо сказано: «…А без старосты и без целовальников наместником и волостелем не судити». В дополнительных статьях к Судебнику до издания самого Уложения этот порядок нигде не был изменен, следовательно, старосты и целовальники присутствовали и на суде воевод. Наместники по Судебнику относительно права суда разделялись, гл. обр., на две степени: на наместников с боярским судом и на наместников без боярского суда. Различие их состояло в том, что наместник с боярским судом мог окончательно решать более важные дела, которые не позволялось решать наместнику без боярского суда, так, напр., наместник без боярского суда не мог давать ни полных, ни докладных, ни беглых грамот на холопов. Да и наместники с боярским судом не все дела решали окончательно; так, напр., отпускные холопам по Судебнику давались только в Москве, Новгороде и Пскове. Впрочем, по дополнительным статьям к Судебнику отпускные дозволялось давать и в других городах, где были наместники с боярским судом. Суду наместников подлежали сначала как гражданские, так и уголовные дела; но когда были учреждены губные старосты, то уголовные дела перешли к ним; впрочем, в тех городах, где губных старост не было, эти дела по-прежнему подлежали суду наместников и воевод. В XVII в. и гражданские дела не все подлежали суду воевод, так, воеводы больших городов, при которых были дьяки, могли судить долговые дела ценой от 100 до 10 000 руб., однако же в больших исках от 1000 до 10 000 руб. они никого не могли обвинить без царского указа, в средних же и малых городах, куда отправлялись воеводы одни и с подьячими, они могли судить дела только до 20 руб., а более ценные тяжбы должны были отсылать в Москву.
После судебных дел обязанность наместников и воевод составляли дела полицейские. Сюда относились: 1) надзор за казенными постройками и вообще за городскими строениями, за порядком в этом деле; 2) прокладка новых дорог и уничтожение прежних, а также надзор за исправным содержанием их, т. е. чтобы в надлежащих местах были мосты, перевозы и гати; 3) надзор за ямской гоньбой; 4) принятие мер против морового поветрия, т. е. устройство застав, оцепление зараженных мест и т. п.; 5) охранение городов от пожаров; 6) высший надзор за порядком и тишиной, чтобы не было бою, грабежа, корчмы, распутства, непозволенной игры и др., чтобы не укрывались беглые; 7) воеводы обязаны были иметь надзор за правильным заселением земель вверенной области, т. е. чтобы крестьяне не оставляли полей необработанными и не переходили с одной земли на другую в неузаконенные сроки; с прикреплением крестьян к земле воеводы выводили беглых крестьян на их старые места. В областях новозаселенных, особенно в Сибири и окраинных городах, наместники и воеводы должны были ежегодно присылать в Москву ведомости о том, сколько распахано земли, сколько засеяно хлеба и сколько снято; 8) попечение о торговле; воевода обязан был смотреть, чтобы торговля производилась в узаконенных местах и в узаконенное время, чтобы не было контрабанды и меры и весы были исправны.
За полицейскими обязанностями воевод следовали обязанности финансовые. Сюда относились: надзор за сбором податей и пошлин и за отправлением повинностей, надзор за таможенным и кабацким управлением. Всем этим непосредственно заведовали общины через своих выборных людей — старост и целовальников, воевода же здесь был только главным высшим охранителем казенного интереса, он помогал выборным начальникам на ослушников, а также наблюдал, чтобы и выборные начальники не делали ущерба казне. Но главное дело воеводы в финансовых распорядках состояло в управлении казенными оброчными статьями и промыслами; все оброчные статьи и казенные промыслы были в непосредственном ведении воевод, куда общинные выборные начальники нисколько не вмешивались.
Наконец, в ведении воеводы состояли все служилые люди, жившие в городе и уезде; он вел подробные списки, сколько за кем имения, сколько кто получает жалованья и как кто исправен является на службу; он делал служилым людям смотры и отправлял их на службу по первому требованию из Разряда; под его главной ответственностью были все городские укрепления, крепостные пушки и разные военные и съестные казенные запасы; он их принимал и сдавал по описи. А в окраинных городах на воеводе лежали защита границ и отражение неприятельских набегов, высылка разъездных станиц и сторожей в степи, исправность засек и засечных крепостей. Воевода же должен был прибирать приборных служилых людей, обустраивать их землями и дворами и выдавать им оружие.
Наместник или воевода имел приказную, или съезжую, избу, в которой производились все дела по управлению областью; здесь хранились все государевы грамоты, приходные и расходные книги и росписи разных податей и сборов. В приказной избе воевода принимал челобитные и производил суд; здесь же хранилась собираемая с области государева казна. Приказная изба, смотря по значительности города, а также по большей или меньшей власти воеводы, разделялась на столы, которые состояли в ведении подьячих. Кроме подьячих в приказной избе были пристава, или недельщики, рассыльщики и сторожа, которые приводили в исполнение приказания воеводы. В приказной же избе хранилась государева печать; она хранилась в особом ящике за печатью воеводы. Впрочем, государева печать, кажется, была только в значительных городах, в городах же низших степеней воеводы на все бумаги ставили свою печать.
Дьяки были не во всех городах, а только в главных; они были товарищами наместников или воевод. Главная их обязанность состояла в надзоре за сбором податей и пошлин и исправным ведением приходных и расходных книг, а также в составлении ежегодных отчетов, посылаемых в Разряд или приказ; вообще дьяк заведовал всей письменной частью по управлению и ему были подчинены все подьячие, служившие в одном с ним городе. Впрочем, обязанности дьяка не ограничивались одним надзором за письмоводством, он имел право делать и отдельные распоряжения по некоторым частям управления, независимо от наместника или воеводы; так, напр., он был главным начальником по сбору казенных податей. Т. к. дьяки имели большое влияние на областное управление и к ним стекалось огромное число дел, то срок их службы был гораздо продолжительнее службы наместников и воевод, так что дьяк в одном и том же городе служил несколько воеводских и наместничьих перемен; притом дьяки большей частью посылались в города из того же приказа, в ведении которого состояли эти города; так, напр., в сибирские города дьяками посылались служащие из Сибирского приказа, в украинские города — из Разрядного приказа и т. д., стало быть, дьяки обычно знали лучше потребности городов, в которых они служили, чем сами наместники. Дьяк был собственно товарищем наместника, и его имя во всех официальных грамотах писалось рядом с именем наместника. То же значение и те же обязанности имели и подьячие в тех городах, где дьяков не полагалось.
Кроме дьяков при наместниках или воеводах были тиуны, доводчики и праведчики. Это были чиновники, имевшие только исполнительные обязанности. При наместниках это были наместничьи люди, назначаемые самим же наместником и ответственные перед ним одним; но когда наместники были заменены воеводами, то это были «приказные», т. е. люди, состоявшие на государственной службе. Число их в разных областях было различно, смотря по величине области.
Должность тиуна при наместнике состояла в первоначальном производстве судебных дел; тиун первый делал разбор челобитных, допрашивал тяжущихся и их свидетелей, отбирал крепостные акты и другие бумаги, представляемые тяжущимся в подтверждение своих прав на иск, записывал показания тяжущихся и их свидетелей в судный список и туда же вносил копии с представляемых крепостей и других грамот, и список этот за своей печатью представлял наместнику или дьяку, если он был при наместнике, причем приводил к нему и самих тяжущихся. Тиуны жили в городах при наместниках для разбора городских дел или же рассылались по станам и волостям для разбора дел уездных. Наместник не мог сменить тиуна до истечения годичного срока. Это было установлено для того, чтобы жители не обязывались в течение одного года давать по нескольку раз кормы тиуну. Т. о., тиуны были собственно судебными чиновниками при наместниках или воеводах.
Доводчики распределялись наместником по волостям и станам уезда и наместники или воеводы до истечения годичного срока не могли сменять их. Доводчики ведали теми станами и волостями, которые им были поручены, переезжать же из стана в стан они не имели права. Должность доводчика была судно-полицейской; он, во-первых, обязывался по судным вызовам представлять в суд тяжущихся или брать с них поруки о явке в суд; во-вторых, на нем лежала обязанность брать подсудимых под арест; в-третьих, он производил следствие в тех случаях, если где поднимут мертвого; ему же представляли воров и разбойников для препровождения их в суд; в-четвертых, имел надзор за тем, чтобы жители в его стане или волости не корчемствовали, не играли в азартные игры, не держали у себя беглых холопов и неведомых людей, не давали пристанища разбойникам и татям и не держали развратных женщин.
Праведчиками назывались состоявшие при наместниках или воеводах полицейские служители. Их посылали наместники или воеводы для сбора недоимок, для взыскания штрафов по судебным приговорам и вообще по всем делам, по которым производились денежные взыски. При взысканиях праведчики брали виновных на поруки, а тех, кто не мог представить ни денег, ни поручителей, держали под арестом и ежедневно приводили к судейскому дому для правежа посредством битья палками по пяткам и икрам. По тогдашним законам правеж продолжался не больше месяца, после чего для уплаты по взысканию продавалось имение виновного.
Кроме наместников или воевод в областях были еще чиновники, присылаемые государем для управления, с властью, почти равной власти наместников. Это были следующие чиновники: волостели, т. е. начальники волостей, становщики — начальники станов, слободчики — начальники слобод и посельщики — начальники сел, принадлежавших государю, или т. н. подклетных или дворцовых. Они чинили суд и управу в своих ведомствах, но, как и наместники, не иначе как в присутствии выборных сотских, старост и целовальников, и притом не имели права судить по уголовным делам, т. к. суд уголовных дел по всему уезду принадлежал наместнику, а с изданием Разбойного устава — губным старостам. На какую сумму они могли судить по гражданским делам, на это нет никаких указаний. Они также имели надзор за сбором податей и вообще имели те же права и обязанности в своих ведомствах, которые принадлежали наместнику в целом уезде, за исключением управления служилыми людьми и суда по уголовным делам, и так же, как и наместники, пользовались определенными кормами. По замене наместников воеводами волостели, становщики и др. были также заменены приказчиками. Впрочем, разница между ними и приказчиками была только та, что волостели и др. получали кормы, а приказчики — жалованье; размер же власти тех и других был одинаков.
Кроме того, были еще следующие чиновники, присылаемые в города государем, смотря по надобности: осадные головы, засечные головы. Это были чиновники в пограничных крепостях. Засечные головы смотрели за укреплением границ, т. е. за устройством засек, сторожевых будок и т. д.; осадный же голова был не кто иной, как комендант крепости. Другие головы: стрелецкие, казачьи, пушкарские, житничьи, ямские, острожные, т. е. начальники внутренних крепостей, и объезжие. Обязанностью объезжих голов было запечатывать и распечатывать печи в домах. В прежнее время в городах употреблялась следующая предохранительная мера против пожаров: при наступлении весны наместник или воевода делал распоряжения, чтобы топка печей в городских домах была прекращена; для этого рассылались по городу объезжие головы, которые запечатывали все печи, а для варки кушанья отводили особые безопасные места. В случае же перемены погоды и если в каком-либо доме были больные или старые, то топить печь можно было только с разрешения наместника. Осенью объезжие головы опять распечатывали печи.
По общему порядку, существовавшему на Руси, рядом с государевыми служилыми людьми во всех обществах, как городских, так и сельских, были еще чиновники, выборные от земщины, так что в параллель каждому из государевых людей непременно был выборный от земщины и ни один из чиновников государя не мог ничего сделать по службе без участия параллельного ему чиновника от земщины. В параллель наместнику или воеводе общество выбирало т. н. городового приказчика. Как наместник имел приказную избу, или съезжую, так и городовой приказчик имел свою земскую избу, где он производил вместе с сотскими, десятскими, старостами и целовальниками все дела по управлению городом. Должность городового приказчика была, очевидно, установлена для предупреждения своевольства и притеснений от наместников или воевод и их чиновников. Они избирались обществом всех жителей данной области, из служилых людей, из купцов и крестьян и были защитниками народа и охранителями его прав. По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам, в противном случае они освобождали взятого из-под стражи и взыскивали на наместничьих людей бесчестье, смотря по званию обиженного. Городовые приказчики смотрели: 1) чтобы воеводские люди не притесняли жителей при нарядах на городовые и другие казенные работы; 2) чтобы торговля производилась на узаконенных местах и никто в ущерб городской торговле не заводил торгов по селам и деревням без государевой жалованной грамоты; 3) чтобы в сборе податей и отправлении повинностей соблюдался порядок согласно общинной раскладке и никто не был обижен в раскладке или сборе, а поэтому им было предоставлено решение всех споров в земских и податных делах; 4) городские старосты, сотские и десятские должны были представлять им всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине; 5) наконец, они наблюдали за целостью общественного имущества и защищали его от наместников или воевод и их людей. В городах было по двое городовых приказчиков и по одному, но были города и без них. Когда и кем учреждена должность городовых приказчиков — неизвестно; первое известие о них относится к 1521. Т. к. городовые приказчики встречаются не во всех городах, то надо думать, что они назначались только на время, по особенным нуждам, напр., по жалобе жителей на наместника и т. д. В городах пограничных, в которых население было преимущественно военное, городовых приказчиков не было вовсе.
Кроме городовых приказчиков от земщины были еще выборные старосты. Их было несколько разрядов. К первому принадлежал земский староста. Он был в тех городах, которые не имели городовых приказчиков, и имел то же значение, что и они; все земские городские дела он производил в своей земской избе. Далее, в городах были еще старосты торговые, старосты таможенные (в больших городах этими старостами были не выборные из местных жителей, а присылаемые из Москвы, преимущественно из класса гостей), кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина, если общество торговало им само, а не отдавало его на откуп, и старосты при суде, которые заседали в наместничьем суде. Все эти старосты были только в городах, а в волостях были дворские и сотские. Далее, в некоторых городах были еще губные старосты. Губной староста был выборный судья по уголовным делам, общий для целого уезда. Обычно они избирались из дворян первой статьи. Эта должность была учреждена Иваном IV ок. 1566. В этом учреждении Иван Васильевич только возобновил старый порядок. Припомним, что еще по Русской Правде ведение уголовных дел было отчасти предоставлено самим обществам, которые или выдавали уголовного преступника наместнику, или же платили за него виру. Впоследствии уголовные дела как-то смешались с гражданскими и перешли к наместнику; но это было, кажется, не везде, по крайней мере, при Иване III Васильевиче и Василии Ивановиче мы не встречаем известия о губных старостах. Стало быть, в их время в некоторых местах были уголовные судьи отдельно от гражданских. В помощники к губным старостам избирались: целовальники, земские дьяки, сотские, пятидесятские и десятские. Это были собственно полицейские чиновники, выборные от общества; они были при старостах всех разрядов, как в городах, так и в уездах. Они имели прямой непосредственный надзор за своими общинами, вели книги жителей своих общин, наблюдали, чтобы среди них не было лихих людей — татей и разбойников, делали своими общественными окладными людьми раскладки и разметы для платежа податей и отправления повинностей, защищали интересы своих общин, участвовали в суде, и без их ведома нельзя было ни взять под арест, ни наказать члена общины.
Царь Иван Васильевич думал было совершенно отменить наместников и волостелей, поэтому в 1555 он издал указ, или уложение, по которому суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам, старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с тем только условием, чтобы утверждение этих выборных зависело от государя и чтобы все доходы, собираемые на содержание наместников и волостелей, присылались в государеву казну. Но это узаконение Ивана Васильевича не имело полного успеха, далеко не все области воспользовались им. Вследствие этого Иван Васильевич предоставил на волю областных жителей управляться самим через своих излюбленных голов и старост или через наместников, присылаемых государем. Этот же период существовал и после Ивана Васильевича. До нас дошла официальная роспись городов и уездов, которые при Федоре Ивановиче и Борисе Федоровиче Годунове управлялись излюбленными головами и старостами, и таких городов по росписи насчитывалось 32, среди них Владимир, Ярославль, Суздаль, Муром, Коломна и др. значительные города. От времени Михаила Федоровича до нас дошло несколько челобитных, из которых в одних жители просили государя прислать им наместников или воевод, а в других — позволить управляться излюбленными головами и старостами. При этом жители не только сами избирали своих голов и старост, но и указывали государю, кого именно они хотят к себе в воеводы. Так, в 1631 угличане били челом государю отставить губного старосту Павла Ракова и прислать к ним воеводой бежечанина Игнатия Мономахова, и государь дал указ Ракова отставить, а Мономахова послать в Углич воеводой; или в 1644 кашинцы просили прислать к ним в воеводы московского дворянина Дементия Лазарева. Иногда управление городом делилось между губным старостой и воеводой, т. е. губной староста ведал татебными, разбойными и душегубными делами, а воевода заведовал остальными делами; иногда же все дела по городу и уезду поручались родному воеводе или всеми делами заведовал выборный губной староста, т. е. имел на своей ответственности и укрепление города, и служилых людей, и сбор податей, и суд и расправу во всех делах.
Областное управление при Алексее Михайловиче и его ближайших преемниках вполне принадлежало чиновникам, или, по-тогдашнему, приказным людям, назначаемым от правительства; прежний порядок суда и управления, по которому земское или общественное начало было смешано с приказным, по Уложению царя Алексея Михайловича был совершенно отменен, а суд и управление окончательно переданы в руки воевод и приказных людей.
По Уложению суд вполне был предоставлен воеводам и приказным людям; в нем уже не участвовали ни старосты, ни целовальники, ни земские дьяки; в судебных исках уже не испрашивалось ручательство общины в том, равняется ли состояние истца предъявленному иску; само представление подсудимых на суд уже вполне зависело от воевод и приказных людей, общество уже потеряло свое прежнее право вступаться в это дело, его здесь вовсе не спрашивали: хотел воевода высылать подсудимого по требованию суда — высылал, а не хотел — не высылал и сам отвечал за это перед законом. Все жители уезда, подведомственного воеводе, подлежали его суду во всех делах, исключая уголовные, для которых еще оставались прежние выборные судьи под названием губных старост, впрочем не во всех городах. Лучшим указанием той обширной власти, которой пользовались воеводы с изданием Уложения, служат царские наказы, которые давались воеводам при посылке их на воеводство. Из этих наказов мы видим следующее: 1. Воеводам отдавалось в полное заведование все казенное имущество в городе, т. е. наряд (пушки) в казне, зелье (порох) и свинец и всякие пушечные запасы, и в житницах хлебные запасы, и деньги, что есть в сборе, и книги приходно-расходные по деньгам, хлебу и зелью. 2. Ведению воеводы принадлежали все служилые и жилецкие люди в городе и уезде. 3. Воеводе принадлежал полицейский надзор, чтобы в городе, на посаде, в слободах и уезде разбою, татьбы и смертного убийства, бою и грабежу и иного никакого воровства не было. А которые люди учнут каким воровством воровать (т. е. делать беспорядки), воеводе тех людей от воровства унимать, велеть их искать и по сыску наказанье чинить смотря по вине и по человеку. 4. Воеводе принадлежал суд по всем делам, исключая уголовные, которые судил губной староста; где же их не было, там судил воевода. Воевода судил всегда один, без выборных от земщины; относительно суда в наказе говорится: «А которые люди, в каких управных делах учнут бить челом государю и воеводе приносить челобитныя и ему тех людей по челобитным судить, и сыски всякими сыскивати накрепко, а по суду своему и по сыску меж ими расправу делать безволокитно, а пошлины с судных дел имать по государеву казну». 5. В обязанности воеводы входило также наблюдение за принятием мер предосторожности против пожаров; он обязан был «беречь накрепко и наказ всяким людям учинить, чтобы в городе, и в остроге, и на посаде, и в слободах в летние жаркие дни изб и мылен никто не топил, и в вечеру поздно с огнем не ходили и не сидели, и во дворех и по хоромам, и в рядех по амбарам и по лавкам держали мерники и кади с водою, и сторожи по улицам и переулкам — денныя и ночныя велеть держать крепкие». 6. Воевода имел главный надзор за сбором разных податей и пошлин в городе и в уезде, иногда под собственную ответственность; он же делал наряды для исполнения разных повинностей. Вообще воевода был в уезде как хозяин — все дела общественные и суд по делам частным принадлежали ему. Зато воевода подлежал большой отчетности, ибо каждый воевода мог управлять городом не более одного года или, как исключение, два и три года, а потом присылался новый воевода, который принимал у старого как деньги, так и запись, все казенное имущество и все дела по описям, книгам и счетам, и в случае начетов не только отвечал своим именем за недостающее по счету, но и подвергался наказанию, какое государь укажет. Равным образом воевода иногда отвечал за недобор податей и других казенных доходов. Воевода был в полном подчинении тому приказу, которым назначался на воеводство, и по всем своим делам по управлению должен был вести особые записные книги, и в случае надобности приказ по этим книгам ревизовал воеводу. Вообще местное воеводское управление было в полной зависимости от центрального управления, или приказа, в ведении которого состоял тот или другой город. Жители в случае обид от воеводы могли жаловаться в тот приказ, откуда прислан воевода, и приказ наряжал по жалобам жителей следствие; также бывали еще случаи, в особенности в отдаленных сибирских городах, что жители и сами отказывали воеводе в его незаконных требованиях, но для этого надо было, чтобы жители действовали дружно — все сословия, как податные, так и не податные, а это вследствие распадения общества было очень редко, напротив, были даже такие образцы, что одна часть жителей жалуется на воеводу, а другая защищает его. При огромной власти воевод и деморализации общества во многих местах ни жалобы, ни отчеты не спасали общество от многих воеводских злоупотреблений.
Городские воеводы разделялись на несколько разрядов: 1-й разряд городских воевод составляли воеводы, назначаемые по особому доверию самого государя из приближенных людей, бояр и окольничих. К ним принадлежали воеводы, назначаемые в Великий Новгород, Псков, Казань, Астрахань, Сибирь, Смоленск, Полоцк, Киев и Белгород. В эти города обычно с главным воеводой посылался товарищ, а иногда и два, и три товарища с дьяками. Обычно, если главным воеводой, или, как тогда говорили и писали, первым, большим, воеводой, был боярин, то товарищами при нем могли быть окольничие и стольники, а если главным воеводой был окольничий, то товарищами могли быть стольники. Воеводы этого разряда управляли не одним городом, в который посылались, а целым краем, исторически связанным с этим городом. Так, напр., новгородский воевода управлял и всеми землями, составлявшими владения Великого Новгорода до подчинения его Москве (см.: Новгородская республика); воевода казанский управлял всем Казанским царством. Приказная изба такого воеводы была как бы отделением Разряда; в ней ведались всякие государственные и земские дела, даже сношения с соседними государствами и распоряжения полками, состоявшими в ведении воеводы; здесь принимались и рассматривались все отчеты воевод, управлявших городами, состоявшими в том краю, где главный воевода был начальником; даже воеводы таких городов назначались главным воеводой и получали от него наказы, впрочем, это бывало не всегда, они могли присылаться и московским Разрядом. Кроме Приказной избы при главном воеводе были и другие административные учреждения, где под главным ведением воеводы заведовали делами их товарищи и дьяки.
Ко 2-му разряду воевод принадлежали воеводы больших городов, замечательных по своему многолюдству и промыслам или имевших важное значение в административном отношении. Такими, напр., были города Н. Новгород, Вологда, Архангельск, Свияжск, Верхотурье, Вятка и др., куда при воеводах всегда посылались в товарищи дьяк и при нем несколько подьячих, старых и молодых. Воеводы эти прямо зависели от Разрядного приказа и туда подавали свои годовые отчеты.
К 3-му разряду воевод принадлежали воеводы незначительных внутренних городов, как, напр., Дмитров, Серпухов, Углич и др.; к таким воеводам не посылались дьяки, при них было только по одному или по двое подьячих. Эти воеводы назначались или Разрядом, или тем приказом, в ведении которого состоял город.
4-й разряд составляли воеводы, при которых не было ни дьяков, ни подьячих; ими были воеводы пограничных городов по степной окраине, где жители преимущественно состояли из мелких воинских людей: боярских детей, казаков, стрельцов, пушкарей и затинщиков — и где главная забота и правительства, и воеводы состояла преимущественно в охране границ от татарских набегов, в высылке в степи разъезжих сторожей; следовательно, где ни в дьяках, ни в подьячих не было большой нужды. Воеводы этих городов или присылались по назначению московского Разрядного приказа, или назначались воеводой главного города. Хотя характер этих воевод и был преимущественно военный, тем не менее они заведовали и чисто гражданскими делами своего города и уезда.
С издания Уложения 1649 воеводы всех разрядов в делах судебных, освободившись на суде от участия общества через его выборных, вместе с тем имели важные ограничения от центральной власти. Во-первых, если от них и не везде был отнят суд по уголовным делам, зато везде, исключая Сибирь и Астрахань, воеводы лишены были права делать смертные приговоры, да и в Сибири и Астрахани воеводы могли казнить смертью без государева указа только русских средних людей, татар, чувашей и черемисов, да и о тех должны были писать в Москву, кто за какую вину казнен; дворян, мурз, князей и нарочитых знатных людей и в Сибири, и в Астрахани казнить не было велено без царского указа. Во-вторых, в исковых делах право суда было ограничено суммами исков, а именно: воеводы больших городов, при которых были дьяки, могли судить исковые дела от 100 до 10 000 руб., а воеводы меньших городов, при которых не было дьяков, имели право давать суд по делам только тогда, когда иск не превышал 20 руб., а если такой воевода давал суд в деле, в котором иск превышал 20 руб., то таковой суд не засчитывался, а сам воевода за это подвергался пене. По Уложению суд в больших исках производился только в Москве, в тех приказах, которым кто был подведомствен; даже воеводы больших городов в больших делах только производили суд, на окончательное же решение без царского указа не имели права.
Кроме городских воевод правительство посылало еще особых чиновников в помощники воеводам или их товарищам, при которых также были дьяки и подъячие. Эти помощники управляли какой-либо одной стороной воеводской деятельности или же отдельным городом. Кроме этих помощников у воевод были еще низшие служители, как то: подьячие, пристава; они также посылались от приказа, но этот разряд чиновников вполне зависел от воеводы и находился в полном его распоряжении. Волостелей, доводчиков и подобных им служителей администрации, в прежнее время имевших некоторую самостоятельность и независимость от воеводы, по закону с изданием Уложения 1649 уже не было; их власть вся сосредоточивалась в воеводской власти. Правда, посылались еще приказчики от правительства по селам, но приказчики эти не имели характера волостелей, они заменили собственно прежних посельских и посылались только как управители в дворцовые села, волости и слободы. Все же прочие села и деревни управлялись или своими владельцами-помещиками, вотчинниками, или своими выборными при непосредственной зависимости от воевод, хотя по-прежнему села и деревни были приписаны к станам и волостям.
Выборными начальниками были: губные старосты, таможенные головы, ларечные старосты, целовальники и земские старосты.
1. Губные старосты избирались жителями всего уезда, непременно из дворян или боярских детей, которые владели грамотой. Эти старосты не зависели от воевод, были самостоятельными производителями суда и следствий по уголовным делам и имели особое место для своих заседаний, называвшееся губной избой, и своих служителей: губных дьяков, целовальников и сторожей, служивших также по выбору от уездных людей; в эти выборы воевода не имел права вмешиваться. Выборные губные старосты утверждались Разбойным приказом в Москве, судились в этом приказе и во всем зависели от него. Впрочем, нередко губные дела поручались воеводам, следовательно, отходили от выборной власти, а еще чаще со времени Уложения, при царе Алексее Михайловиче и ближайших его преемниках, губные дела по уездам передавались сыщикам, присылаемым из Разбойного приказа, и тогда, хотя губной выборный староста и оставался при своей должности, уже сама должность лишалась характера самостоятельности, ибо губной староста поступал в полную зависимость от государева сыщика и делался только исполнителем его приказаний.
2. Таможенные головы, ларечные старосты и таможенные целовальники избирались торговыми и вообще податными людьми города и уезда, под надзором воеводы. В 1681 царем Федором Алексеевичем был издан указ о выборах голов в таможни и на кружечные дворы во всех городах и эти выборы были предложены гостям и гостиной и суконной сотен торговым людям в Москве, но московские торговые люди от этого отказались, поэтому позволено было избирать голов по городам тамошним земским старостам и всем жителям по старому порядку, под надзором воевод. Должность таможенного головы была весьма важной для города, от этого головы более или менее зависела вся торговля города, ибо по тогдашнему порядку все пошлины по торговле собирались при самой купле и продаже, а некоторые даже при самом въезде на рынок, и все торговые сделки записывались в таможенные книги, из которых покупателям давались выписки в свидетельство того, что пошлины с товара заплачены, а также того, что товар куплен надлежащим порядком, а не воровской, и весь порядок этого сбора и записи в книге зависел от таможенного головы, который поэтому мог многое делать и во вред, и на пользу торговле; следовательно, для города было весьма нужно, чтобы этот голова пользовался доверием общества; признанный законом порядок, чтобы таможенный голова был избираем самим обществом и до некоторой степени находился в зависимости, был весьма важен и благодетелен для общества. Однако эта важная должность была сильно парализована излишним подчинением Приказу Большого прихода или Приказу Большой казны, а также вмешательством в это дело городских воевод, так что эта важная и почетная должность считалась до того тягостной для выборных людей, что они всеми силами старались уклоняться от нее как от разорительной повинности, и потому на эту должность нередко избирались люди вовсе не те, которые бы были защитниками интересов общества, а скорее такие, которые умели уживаться и с Приказом Большого прихода, и с местными воеводами, даже к невыгоде общества. Кроме того, за правительством всегда оставалось право отдавать таможенные, кабацкие и другие пошлины с торгов на откуп, кто дороже даст. Когда находился откупщик, то сбор пошлин поступал в его распоряжение и ему воевода должен был оказывать помощь; откупщик уже нимало не заботился об интересах общества, он думал только о том, как выручить отданные за откуп деньги и как бы нажить самому побольше, чтобы удержать откуп и на следующий срок. Этим правом отдавать на откуп правительство пользовалось постоянно, как скоро таможенный голова оказывался неисправным, т. е. мало собирал пошлин против оклада, или еще чаще, когда голова, заботясь о выгодах общества, не уживался с воеводой. В таком случае воевода доносил в Приказ Большого прихода, что выборный голова «не радеет о государевой службе, пьет и бражничает и чинит понаровки жилецким людям по стачке с ними в убыток казне», и обвиняемый голова обычно сменялся.
3. В городах и уездах была еще и выборная власть — земские старосты и целовальники, но эта власть вполне была подчинена воеводам. Права земских старост ограничивались преимущественно раскладкой податей между членами общества и надзором за тем, чтобы тяглые люди не уклонялись от несения тягла, не выходили без отпускных из города или волости, не записывались за монастыри или за помещиков и вотчинников, а также чтобы волостные люди не переходили на житье в города, а городские — в волости, тоже без отпускных от общества или от владельца земли. Кроме этого, земские старосты должны были смотреть, чтобы в их ведомстве не было разбоя, грабежа, татьбы и др. лихих дел. В этом деле старосты были в полном распоряжении воевод, губных старост и присылаемых от государя сыщиков; по приказу воевод они должны были также наблюдать, чтобы никто беспошлинно не торговал, когда таможенные пошлины были на откупе.
