ФИНАНСЫ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ

Места

ФИНАНСЫ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ, создание централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и использование их на нужды государственного развития. В удельный период каждое княжество отдельно производило свои расходы и собирало доходы, причем последние имели преимущественно натуральную форму. Источниками доходов являлись самые разные личные и натуральные повинности и подати. Сборщики последних носили различные соответствующие им названия: бельщики, мытники, доньщики и т. п. Кроме того, значительную часть своих доходов князья получали от собственных имений и имуществ, т. е. от источников частнохозяйственных или механических. Превращению натуральных повинностей в денежные, как и вообще появлению постоянных платежей и налогов, в значительной степени содействовало установление татарской дани, подобно тому как и везде сначала появлялись налоги с покоренных жителей чужих стран, а затем с собственных подданных. С падением татаро-монгольского ига сбор дани не прекратился, но она изменила свое назначение, попадая с этого времени в руки московских князей и затем государей. Вместе с тем начинает складываться новый государственный финансовый строй.

Московский период характеризуется как время объединения Руси в одно государство с единой центральной властью, в т. ч. и финансовой; в нем появляются постоянные органы управления — приказы (при Иване III), в числе которых и специально заведовавшие доходами и расходами, напр., Приказ Большого дворца (впоследствии Большой казны), Стрелецкий и Ямской. При Иване Грозном финансовое управление становится более совершенным: личные доходы государя и чисто государственные начали более четко отделяться от доходов земских, т. е. областных или местных, что выразилось в разделении управления на опричнину и земщину. Первая отличалась началами чисто административными и бюрократическими, вторая — выборными, с ответственными сборщиками податей и т. д. В последующем изменений в финансовом управлении почти не происходило вплоть до эпохи Петра I. Что касается доходов и расходов государственных, то те и другие долго еще тоже носили характер натуральных и личных повинностей (ямская, ратная, городовая и т. п.) и соответственных способов вознаграждения служащих (в виде посылок воеводе на кормление, награждение служилых людей поместьями и т. п.). Но частнохозяйственные источники в это время начинают уступать свое место общественно-правовым, в виде различных новых сборов и налогов. Из последних у нас, как и везде, сначала появились и достигли большого развития косвенные, к числу которых принадлежали разнообразные внутренние таможенные пошлины и торговые сборы в виде налогов на обращение и пошлин за право торговли, а затем, по мере развития иностранной торговли, и внешние таможенные сборы. В XVI в. появилось нечто среднее между питейной монополией и соответственным акцизом, а также недолго просуществовавший и вызвавший сильные недовольства акциз на соль. К этому же времени (сер. XVI в.) относится появление прямых налогов, носивших первое время характер сборов, т. е. платежей, идущих на определенные цели, соответствующие их названию. Поводом для взимания их служили опять-таки, как и везде, растущие расходы на военные нужды, связанные с содержанием постоянного войска; отсюда — сборы стрелецкие, пищальные, емчужные (на выделку пороха), местные городские и засечные сборы и соответственные натуральные повинности на укрепление городов, пограничных линий и т. д. Повышались оклады и прежних сборов, особенно ямских, а вместе с тем изменялись способы установления окладов сборов (преобразование сох в четверти, замена сошных писем особыми переписными книгами — см.: Писцовые и переписные книги). Во всем этом просматривалась тенденция перехода к подворным расчетам окладов и затем к замене того, что называлось и было сборами, налогами, т. е. платежами без обозначения их целей, но более тесно связанными с объектами обложения. К числу чрезвычайных источников доходов, ввиду неудачных попыток внешних и внутренних займов, относились практиковавшееся увеличение существующих уже налогов и введение особых экстренных — пятинных, десятинных и т. п. денег, а также порча монеты в виде попытки навязать населению медные деньги вместо серебряных, что вызвало при царе Алексее Михайловиче известный Медный бунт (1649). В составе расходов этого периода, как и последующего, стали преобладать военные расходы, составившие к к. XVII в. ок. 700 тыс. руб.; за ними шли надобности дворцовые (более 200 тыс. руб.) и ок. 120 тыс. руб. на остальные цели, если не считать еще ок. 60 тыс. руб. скорее оборотных расходов, вызываемых казенными предприятиями.

Петровский период, представляя собой вообще время коренных изменений в государственном строе, ознаменовался существенными реформами и в области финансовой. Если нельзя вполне согласиться с мнением историка В. О. Ключевского, что все петровские реформы обусловливались войнами и вообще надобностями военного дела, переустройством армии и флота и т. п., то по отношению к финансам теснейшая связь их с военным делом не подлежит сомнению. Первоначально Петр I не пользовался определенной системой при взыскании источников доходов, а потому увеличивались все прежние сборы и вводились новые. Так, особенное развитие получили регалии и монополии, из них прежде всего денежная, приведшая к уменьшению ценности серебряной монеты и выпуску медной, затем появились табачная и соляная монополии, и, наконец, они стали распространяться на всевозможные товары, как свои, так и иностранные, имевшие наибольшее обращение, напр., деготь, смола, щетина, рыбий жир, пенька, ревень, поташ и т. д. Все это, конечно, чрезвычайно стесняло развитие промышленности и торговли, так что сам Петр от большинства монополий впоследствии отказался. Центр тяжести обложения перенесен был тогда на подушную и оброчную подати, имевшие явно военное происхождение и назначение. Оброчная подать (1722) явилась результатом переноса натуральной повинности по содержанию кавалерийских полков в Малороссии на всех государственных крестьян как бы в форме арендной платы за пользование государственной землей, но платимой сперва по подушному расчету (ок. 40 коп.); подушная подать даже собиралась непосредственно полковыми командирами. Флот же содержался гл. обр. на сборы таможенные, питейные и др. Вообще существовала полная специализация сборов, т. е. каждый оплачивал расходы определенных ведомств и учреждений, так что общего финансового плана и не могло быть. Зато Петр не без оснований мог гордиться тем, что, ведя продолжительные войны, он не обременил страну ни одной копейкой государственного долга. Изменения в самом финансовом управлении выразились, как и в других отраслях, в преобразовании приказов в коллегии, из которых финансами заведовали: камер-коллегии — доходами, штатс-контор-коллегии — расходами и ревизион-коллегии — контролем. Высший же надзор и руководство финансами, как и другими отраслями управления, принадлежал Сенату, при котором были учреждены особые экспедиции государственных доходов и государственного хозяйства, и, кроме того, за этим наблюдали в разных ведомствах особые фискалы. В результате всех финансовых реформ государственные расходы за последние 15 лет царствования Петра увеличились втрое, поднявшись с 3 (1710) до 9 млн (1725), из которых большую часть доставляли прямые налоги, из них гл. обр. подушная и оброчная подати. Военные расходы поглощали ок. 2/3 бюджета.

При преемниках Петра I финансы долгое время не претерпевали существенных изменений, если не считать созданных Екатериной II губернских учреждений, в т. ч. казенных палат, и изменения характера налогов в смысле увеличения косвенных по сравнению с прямыми (2/3 и 1/3) и ликвидации почти всех прежних регалий (табачной, горной, лесной и др.), кроме монетной. Зато появляется совершенно новый источник доходов — государственный кредит, как процентный (особенно внешние займы), так и беспроцентный в виде выпуска ассигнаций, повлиявших на весь дальнейший ход финансового устройства России. Прежним же остается сильное преобладание над всеми остальными расходов военного ведомства.

Приближение к планомерному финансовому хозяйству связано с периодом царствования Александра I в связи с учреждением при нем министерств (1802–10), в т. ч. Министерства финансов, и Государственного Совета. Дальнейшие изменения в финансовом управлении выразились в том, что частнохозяйственные государственные доходы постепенно сосредоточивались в особых министерствах, куда они частично переходили из Министерства финансов, напр., в учрежденном в 1837 Министерстве государственных имуществ, куда позднее перешло и горное ведомство, или самостоятельно возникали и развивались, как напр. Министерство путей сообщения, почта и телеграф в составе Министерства внутренних дел и временно в качестве особого министерства. В дальнейшем развитии финансового хозяйства России, за исключением более серьезных попыток министра финансов гр. Е. Ф. Канкрина по упорядочению бумажного денежного обращения (см.: Канкрина реформа), существенных перемен не происходило до периода крупных государственных реформ в н. 1860-х, хотя общий государственный бюджет продолжал довольно быстро увеличиваться, на что указывали следующие типичные моменты и цифры: в год учреждения министерств (1810) расходный бюджет равнялся 209 млн руб. при ординарных доходах в 170 млн руб.; в 1823 при гр. Е. Ф. Канкрине расходов было на 443 млн руб. ассигнациями или ок. 117 млн руб. серебром; в 1852 расходы составляли ок. 280 млн руб. серебром, а с 1853 вследствие крымской кампании стали особенно увеличиваться дефициты, доходившие в 1856 до 266 млн руб. серебром, затем сократившиеся к 1861 до 2,5 млн руб. серебром. Первая опубликованная опись государственных доходов и расходов (1862) представляла собой сумму расходов в 295 млн руб. серебром, но уже к 1867 расходы достигли 444 млн руб. серебром. Эта цифра удвоилась через 20 лет, достигнув (1888) 880 млн руб. серебром, а затем на ту же приблизительно цифру бюджет увеличился уже только через 10 лет, т. е. к 1897, когда стал равняться 1273 млн руб. серебром и, наконец, сразу достиг 2 млрд к 1903. Укажем на главнейшие преобразования в самой системе управления финансовым хозяйством.

Период с н. 1860-х был временем самых крупных преобразований в российском финансовом управлении. Наибольшее значение имели: 1) предание бюджета гласности (закон от 22 мая 1862) и установление в общих чертах порядка его составления; 2) проведение начала единства касс (с 1862); 3) организация Государственного контроля: перенесение центра тяжести из центрального учреждения в местные — контрольные палаты и возложение на Государственный контроль обязанности составления годового отчета об исполнении государственной описи доходов и расходов (1869). С этого только момента финансовое хозяйство России может считаться плановым; происходившие же в нем во 2-й пол. XIX в. изменения сводились гл. обр. к преобразованию системы государственных доходов и к обретению Министерством финансов большого влияния на народное хозяйство при помощи мер таможенной, банковой и железнодорожной политики. Финансовая политика министра финансов М. Х. Рейтерна (1862–78) характеризовалась проведением вышеуказанных крупных реформ и преобразованием системы акцизов: питейного, табачного, сахарного, соляного, в т. ч. заменой первым винных откупов и последним — соляной монополии, а также изданием сравнительно либерального таможенного тарифа в 1868. При нем же особенно быстро развивалась сеть железных дорог и росло число частных кредитных учреждений. Менее удачны были попытки Рейтерна упорядочить бумажное денежное обращение, особенно расстроенное из-за временных усиленных выпусков во время крымской кампании. После кратковременных и малозначительных периодов управления Министерством финансов С. А. Грейга и А. А. Абазы снова наступил период крупных и удачных реформ при министре финансов Н. Х. Бунге (1881–86), улучшившем податную систему некоторым перенесением центра ее тяжести с низших классов населения на более состоятельные, т. е. проведением начала уравнительности обложения. Ему принадлежат также отмена подушной подати с крестьянства и преобразование оброчной подати в выкупные платежи (1885), понижение выкупных платежей, введение налогов с наследств, на доход с денежных капиталов, упорядочение и увеличение обложения торговли и промыслов, учреждение земельного крестьянского банка и Государственного дворянского земельного банка и податной и фабричной инспекции. Несмотря на это и на попытки сокращения и задержания роста государственных расходов, во время управления Министерством финансов Бунге были дефициты, но незначительные и открытые, что объясняется тем, что он ставил выше само преобразование податной системы, чем внешне эффектное сведение бюджета без дефицитов. Финансовая политика И. А. Вышнеградского (1887–92) во многих отношениях являлась противоположной предшествующей. При нем податная система ухудшалась усиленным развитием косвенных налогов в виде крупного увеличения прежних и введением новых и даже мелких, как нефтяной и спичечный акциз; вместе с тем начало увеличиваться взыскание крестьянских недоимок, усиливалось таможенное покровительство (Таможенный устав 1891), даже приведшее при введении его, хотя и после ухода Вышнеградского, к таможенной войне с Германией, закончившейся заключением торгового договора с ней, как и с другими странами, на смягченных условиях. Вместе с тем делались еще более энергичные, но тщетные попытки сокращения государственных расходов, сводившиеся нередко к мелочам. Благодаря этому явные дефициты исчезали, в действительности же они покрывались излишками от государственных займов, производившихся ради целей конверсии прежних займов. И хотя в результате было получено некоторое уменьшение размера платежей (процентов) по займам, общая сумма государственного долга увеличилась и погашение его частично совсем прекратилось, частично оказалось отсроченным на неопределенное время вследствие перехода к рентным, т. е. необязательно погашаемым, займам. Чрезвычайная бережливость И. А. Вышнеградского привела к образованию крупных запасов золота в Государственном банке, приобретенного большей частью путем его покупки, благодаря перевесу вывоза над ввозом товаров, но за счет сворачивания другой стороны деятельности банка — содействия народному хозяйству. Это подготовило денежную реформу, осуществленную уже его преемником С. Ю. Витте. Наиболее успешно при И. А. Вышнеградском проведены были реформы железнодорожной политики — начало выкупа железных дорог и регулирование их тарифов, между прочим, с целью изменения соотношения ввоза и вывоза товаров (усиление вывоза хлеба и сырья и ограничение ввоза иностранных товаров). Однако чрезмерное напряжение податных сил населения выявило несостоятельность как самой финансовой системы, так и громадной крестьянской массы населения при первом серьезном испытании — неурожаях 1891–92, ставших одной из причин увольнения И. А. Вышнеградского в отставку (1892).

На долю его преемника, министра финансов С. Ю. Витте, выпало отчасти завершить начатые Вышнеградским реформы: окончание конверсий и почти полная унификация государственного долга, превращение государственных займов в рентную форму, осуществление денежной реформы (1897) и продолжение выкупа железных дорог, постройка Великого Сибирского пути на казенные средства и расширение сети железных дорог, частично уже опять за счет частных железнодорожных обществ, не подвергшихся выкупу. Наряду с этим С. Ю. Витте осуществил крупную реформу — замену питейного акциза винной монополией, радикально изменившей характер государственного бюджета России.