ГУБЕРНИЯ
ГУБЕРНИЯ, в XVIII — н. XX в. часть Русского государства, представлявшая определенную территорию, в пределах которой местные правительственные власти осуществляли общие государственные задачи, подчиняясь в своей деятельности непосредственно царю и центральному правительству. Губернию в России как основную единицу местного управления ввел Петр I (в допетровскую эпоху местные учреждения носили иной характер и иначе именовались). Первая губерния — Ингерманландская — образована была из местностей, отвоеванных Петром от Швеции еще в 1702, указом же от 18 дек. 1708 губерния учреждалась повсеместно, и впервые «учинено было 8 губерний и к ним расписаны города». Этими губерниями были: Московская, включавшая 39 прежних уездов, Ингерманландская (с 1710 Петербургская) — 29 уездов, Киевская — 56, Смоленская — 17, Архангельская — 20, Казанская — 71, Азовская — 77 и Сибирская — 30 уездов. В 1719 число губерний возросло до 11: добавились Рижская, Ревельская, Астраханская и Нижегородская, а Смоленская была упразднена и поделена между Рижской и Московской.
Губерния Петровского времени представляла собой весьма обширную территорию, вверенную управлению лично ответственного перед верховной властью губернатора и состоявшей при нем Ландратской коллегии, решавшей вместе с губернатором все дела, касавшиеся местного управления. Эта коллегия, заимствованная Петром I у балтийских губерний, имела не только совещательный, но и решающий голос, и губернатору принадлежало лишь право председательствовать в ней. Она состояла из ландратов, избираемых местным дворянством, по 12 чел. в больших городах, 10 — в средних и 8 — в малых. Кроме ландратов при губернаторе состояли обер-коменданты и коменданты, заменившие в важнейших городах прежних воевод, и ландрихтеры, ведавшие судебными делами. Согласно общему строю государственной жизни, установленному Петром I, губернии имели преимущественно податное значение. Существуя не для себя, а для государства, они должны были прежде всего содействовать получению средств на содержание армии, флота и на другие нужды государства и уже затем способствовать организации на местах правосудия и установлению твердой и сильной местной власти. Эти особенности губернии Петровской эпохи и объясняют ее существенные недостатки: 1) чрезвычайная величина (напр., Сибирская губ. включала всю Сибирь, Вятскую и Пермскую губ.); 2) деление на губернии не по пространству территорий, а исключительно по количеству населения; 3) соединение в одной губернии самых разнохарактерных по природе, населению и бытовым условиям областей. Первый из недостатков вскоре заставил обратить на себя внимание, и уже в 1719 наряду с увеличением числа губерний было произведено деление последних на провинции, вверенные управлению воевод и состоявших при них камераров (надзирателей сборов), рентмейстеров (казначеев), асессоров, судебных и земских комиссаров, надворных судей и др.
Сам характер петровских губерний, подвергшихся при первых преемниках Петра I капитальной ломке и почти полному уничтожению, был радикально видоизменен Екатериной II в ее Учреждении о губернии (1775). Была создана губерния, имевшая свою жизнь, свои интересы, свое управление, своих представителей. Учреждение стало основой законодательства русского по местному управлению. Реформы, введенные Екатериной II, были вызваны отмеченными недостатками существовавшего порядка, а именно, обширностью губерний, хотя число последних ко времени вступления Екатерины на престол возросло до 20, затем малочисленностью губернских учреждений и смешением в них всякого рода дел: административных, податных, судебных и т. п. Ввиду этого Учреждение 1775 прежде всего увеличило число губерний до сорока, приняв за основу территориального подразделения все-таки количество населения, «дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в оной от 300 до 400 тыс. жителей». Кроме губернии установлена была и вторая местная единица — уезд, являвшийся подразделением губернии и определяемый также количеством населения, а именно, от 20 до 30 тыс. жителей. В основу административного управления губернии легла децентрализация, противоположная той строгой централизации, которая проводилась Петром. Рассматривая губернию как отдельное наместничество, Учреждение 1775 предписывало в каждую губернию назначать двух главных начальников: 1) государева наместника или генерал-губернатора, осуществлявшего правительственный надзор за выполнением предписываемых начал управления; 2) подчиненного ему правителя наместничества или губернатора, являвшегося ответственным правителем губернии, при котором для заведования хозяйственными делами и председательствования в казенной палате состоял поручик правителя, или вице-губернатор.
Но уже с первых шагов по введению новых губернских установлений взгляд на губернию как на особое наместничество был отвергнут, и последнее стало слагаться из двух, а в некоторых случаях из трех губерний. Т. о., должность генерал-губернатора стала представлять собой нечто среднее между местной и центральной правительственной властью, и непосредственно во главе губернии остался губернатор. Прочие губернские установления являлись коллегиальными и распределялись в соответствии с тремя главными функциями государственной деятельности, находившимися в ведении губернатора: административной, финансовой и судебной. Для заведования делами управления и полиции учреждено было наместническое или губернское правление, состоявшее под председательством генерал-губернатора, а впоследствии губернатора, из советников и асессоров и являвшееся учреждением только совещательным, т. к. право решающего голоса принадлежало губернатору. Для управления государственными имуществами, регалиями, для сбора податей, ревизии счетов, вообще для заведования в губернии финансовыми делами государства учреждены были губернские казенные палаты — коллегиальные учреждения, состоявшие под председательством вице-губернатора из директора экономии, советника, двух асессоров и губернского казначея. Наконец, делами судебными ведали: 1) две палаты — уголовная и гражданская, являвшиеся установлениями коронными, т. к. председатели их назначались императрицей, а советники — Сенатом; 2) суд совестный — выборный институт, в состав которого входили совестный судья и по 2 члена от дворянства, губернского города и селений данной губернии. Указанными учреждениями, к которым присоединялся еще Приказ общественного призрения, ведавший делами народного образования, здравоохранения и общественного призрения, исчерпывались административные установления в губернии по Учреждению 1775.
Все эти установления уже в царствование ближайших преемников Екатерины II подверглись некоторым видоизменениям: увеличивалось и уменьшалось число губерний, а следовательно, и пространство их; ослаблено было при Александре I, благодаря созданию министерств, начало децентрализации, положенной в основу Учреждения 1775; изменено было положение и значение высших губернских властей. Ряд этих реформ, осуществленных или находившихся еще в проектах, был систематизирован и закончен в царствование Николая I Наказом губернаторам 1837 и новым Учреждением губернских правлений 1845. Согласно этим узаконениям, прежде всего претерпела радикальные изменения должность генерал-губернатора: из обычного губернского установления она превратилась в чрезвычайное, учреждаемое лишь по особым политическим соображениям или особенностям местных условий. Высшая административная власть в губернии была возложена на губернатора, который являлся представителем верховной власти на месте, хозяином губернии. В его ведении и под его надзором состояли все учреждения, имевшие попечение о местном хозяйстве и благоустройстве, он был главным начальником полиции, охранителем казенных интересов и правосудия. Т. о., все отрасли управления в губернии, согласно Наказу 1837, были подчинены губернатору, находились в его непосредственном ведении или подлежали его надзору.
Вторым губернским учреждением оставалось губернское правление, сохранившее то же положение преимущественно совещательного при губернаторе органа, что и по Учреждению 1775. В состав губернского правления кроме прежних советников и асессоров входил теперь и вице-губернатор; все же дела, подлежавшие ведению губернского правления, по важности и способу их решения разделялись на три группы: судебные дела, решавшиеся коллегиально, распорядительные — по журналам губернского правления с утверждения губернатора и исполнительные — вице-губернатором и отдельными советниками по делам своего отделения. К числу губернских установлений рассматриваемого периода до реформы имп. Александра II относились еще казенные палаты, палаты государственных имуществ, приказы общественного призрения и вновь созданные комиссии и присутствия, заведовавшие, под председательством губернатора, отдельными отраслями местного хозяйства: губернские дорожные комиссии, заведовавшие дорожной и строительной частью, комиссия народного продовольствия, особые присутствия о земских повинностях, составлявшие предварительные сметы означенных повинностей, и комитеты земских повинностей, рассматривавшие их окончательно.
Указанный перечень губернских установлений существовал до 1864, когда земская реформа имп. Александра II значительно изменила принципы местного управления. В н. XX в. в России (включая сюда Европейскую, Азиатскую Россию, Кавказ, Финляндию и Царство Польское) насчитывалось 78 губерний, кроме 17 областей, 2 округов, 5 градоначальств и о. Сахалина. В административном отношении губернии делились на уезды, а последние — на волости. Главным представителем правительственной власти в губернии являлся губернатор, положение и обязанности которого подверглись, однако, по сравнению с Наказом 1837 значительным изменениям. Кроме губернатора в губернии существовал ряд губернских установлений, правительственных и общественных, сословных и всесословных, т. к., будучи высшей единицей административного управления, губернии являлись в то же время главным округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства.
К числу правительственных губернских учреждений относились: 1) губернское правление — коллегиальное учреждение, выполнявшее по преимуществу совещательную функцию и ведавшее, как правило, теми делами, которые находились в сфере деятельности губернатора. Губернское правление состояло под председательством губернатора из вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского землемера и асессора; к нему относились общее присутствие, отдельные совещательные присутствия и канцелярии; 2) содействовавшие губернатору и губернскому управлению губернский статистический комитет, ведавший местной административной статистикой, губернское по земским и городским (а где нет земства — только по городским) делам присутствие, осуществлявшее надзор за деятельностью преобразованных земских и городских учреждений, губернское по крестьянским делам присутствие, замененное в местностях, где было введено Положение о земских начальниках от 12 июля 1889, губернским присутствием, ведавшим не только административными, но и судебными делами, губернское по воинской повинности присутствие, губернское по фабричным делам присутствие, лесоохранительный комитет и губернский распорядительный комитет, заменивший в местностях, где не были введены земские учреждения, прежнее присутствие, комитет земских повинностей и дорожную комиссию, а в земских губерниях ведавший лишь некоторыми делами по подводной и квартирной повинностям; 3) учреждения, ведавшие делами казенного управления, а именно: а) казенная палата, ведению которой подлежали дела финансовые и непосредственно казенного управления, как то: производство торгов, наложение взысканий за нарушение уставов казенного управления, дела ревизские, дела по перечислению из одного податного сословия в другое, счетоводство и отчетность по всем суммам, обращавшимся в подведомственных им кассах. Казенной палате подчинялись податные инспектора и губернское и уездное казначейства. Финансовой частью ведало и губернское податное присутствие, занимавшееся дополнительным процентным и раскладочным с торговых и промышленных предприятий сбором и состоявшее из общего присутствия казенной палаты и шести лиц, избиравшихся из числа плательщиков промыслового налога губернским земским собранием, губернской городской думой и купеческим обществом; б) управление государственных имуществ, ведавшее всеми находившимися в губернии отраслями указанного источника государственных доходов; в) губернское акцизное управление, ведавшее акцизными сборами в губернии, а иногда и в двух смежных губерниях, и губернское по питейным делам присутствие, наблюдавшее за правильным применением правил о питейной торговле.
К числу общественных гражданских учреждений относились: 1) губернское дворянское депутатское собрание и губернский предводитель дворянства, высшие установления, ведавшие делами дворянского общества данной губернии; 2) губернское земское собрание и управа — главные органы, ведавшие земским хозяйством в 34 губерниях, где введены были земские учреждения. Вышеизложенному общему управлению подлежали 50 губерний, входивших в состав собственно Европейской России. Губернии же Царства Польского (10), кавказские и закавказские (6) и сибирские (4) управлялись особыми установлениями, согласно которым допускались только отступления от общего порядка, которые были оговорены в этих учреждениях, в местных законах, уставах или особых узаконениях. Особыми были устройство и управление тех 8 губерний, которые входили в состав великого княжества Финляндского.
В 1914 было 78 губерний. После Февральской революции 1917 губернаторы были заменены губернскими комиссарами Временного правительства, однако губернский аппарат был в основном сохранен.
После Октябрьского переворота во главе губерний находились Советы и их исполнительные органы — губисполкомы.
Деление на губернии сохранялось до административно-территориальной реформы 1923—29. В скобках указаны даты существования, переименования губерний, названия административных центров, неодноименных с названиями губерний.
Або-Бьёрнеборгская (1811—1917, Або), Августовская (1837—66, Ломжа, с 1844 Сувалки), Азовская (1708—25, переименована в Воронежскую, 1775—84), Архангельская (1708—1929, до 1780 Архангелогородская), Астраханская (1717—85, 1796—1928), Бакинская (1859—1920), Бессарабская (1873—1918, Кишинев), Белгородская (1728—79), Белорусская (1796—1802, Витебск), Брацлавская (1793—96, временно Винница), Вазаская (1811—1917), Варшавская (1837—1917), Виленская (1795—97, 1801—1921), Витебская (1802—1924), Владимирская (1778—1929), Вознесенская (1795—97, временно Новомиргород), Вологодская (1780—1929), Волынская (1729—1925, до 1795 Изяславская; Изяславль, с 1795 Житомир), Воронежская (1725—1928, бывшая Азовская), Выборгская (1744—1802, 1811—1917; в 1802—11 Финляндская), Вятская (1780—1929), Гродненская (1801—1921), Грузино-Имеретинская (1840—46, Тифлис), Грузинская (1801—40, Тифлис), Дербентская (1846—60), Екатеринославская (1783—96, 1802—1925; до 1789 Кременчуг), Елизаветпольская (1768—1918), Енисейская (1822—1925; Красноярск), Изяславская (1792—95, см. Волынская), Ингерманландская (1708—10, Нотебург, затем С.-Петербург; см. С.-Петербургская), Иркутская (1764—1926), Кавказская (1785—1796, 1802—22; Екатериноград, с 1790 Астрахань, с 1802 Георгиевск), Казанская (1708—1920), Калишская (1837—44, 1867—1917), Калужская (1776—1929), Келецкая (1844, 1867—1917), Киевская (1708—81, 1796—1925), Ковенская (1842—1920), Колыванская (1783—96), Костромская (1778—1929), Краковская (1837—44, Кельцы), Куопиоская (1811—1917), Курляндская (1797—1920, Митава), Курская (1779—1928), Кутаисская (1846—1920), Литовская (1797—1801, Вильно), Лифляндская (1783—1920, до 1796 Рижская; Рига), Ломжинская (1867—1917), Люблинская (1837—1917), Мазовецкая (1837—44, Варшава), Малороссийская (1764—81, Глухов, с 1773 Козелец, с 1775 Киев; 1796—1802, Чернигов), Минская (1793—1921), Могилёвская (1773—96, 1802—1919), Московская (1708—1929), Нижегородская (1719—1929), Николаевская (1802—03, см. Херсонская), Новгородская (1727— 1927), Новгород-Северская (1781—96), Новороссийская (1764—1784, Кременчуг; 1796—1802, Екатеринослав, с 1797 Новороссийск), Олонецкая (1784—96, 1801—1922, Петрозаводск), Оренбургская (1744—81, 1796—1920, 1921—1928), Орловская (1778—1928), Пензенская (1780—97, 1801—1928), Пермская (1781—1923), Петроградская (1914—24), Петроковская (1867—1917), Плоцкая (1837—1917), Подлясская (1837—44, Седлец), Подольская (1795—1925, Каменец-Подольский, временно Винница), Полоцкая (1776—96), Полтавская (1802—1925), Псковская (1772—1927, до 1776 Опочка), Радомская (1844—1917), Ревельская (1719—1796, см. Эстляндская), Рижская (1713—1796, см. Лифляндская), Рязанская (1778—1929), Самарская (1850—1928), Сандомирская (1837—44), Санкт-Петербургская (1708—1914, до 1710 Ингерманландская), Саратовская (1780—1928), Седлецкая (1867—1912), Сен-Михельская (1811—1917), Сибирская (1708—82, Тобольск), Симбирская (1780—1924), Слободско-Украинская (1764—80, 1796—1835, Харьков; см. Харьковская), Слонимская (1795—97), Смоленская (1708—13, 1775—1929), Ставропольская (1847—1924), Сувалкская (1867—1920), Тавастгусская (1811—1917), Таврическая (1802—1921, Симферополь), Тамбовская (1779—1928), Тверская (1775—1929), Тифлисская (1846—1920), Тобольская (1782—1919), Томская (1804—1925), Тульская (1777—1929), Улеаборгская (1811—1917), Уфимская (1781—96, 1865—1922), Финляндская (1802—11, см. Выборгская), Харьковская (1765—1925; в 1765—80, 1796—1835 Слободско-Украинская), Херсонская (1802—1921, до 1803 Николаевская), Холмская (1912—17), Черниговская (1781—1925), Черноморская (1896—1920, Новороссийск), Шемахинская (1846—59), Эриванская (1849—1920), Эстляндская (1783—1920, Ревель; до 1796 Ревельская), Ярославская (1777—1929).
