ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ, высший правительственный орган, уполномоченный рассматривать вопросы, разрешаемые непосредственно верховной властью царя. Государственный Совет в России носил преимущественно законосовещательный характер. Первые советы (Боярская дума, Верховный тайный совет, Кабинет и др.) ведали всеми делами, подлежащими личному рассмотрению государя, причем степень власти этих советов оставалась неопределенной: одни дела Боярская дума рассматривала самостоятельно, решения по другим требовали утверждения государя. При Петре I средоточием всей правительственной власти, притом на правах не совещательного органа, а самостоятельного учреждения, явился правительствующий Сенат. Мало схожи с Государственным Советом были и другие учреждения, возникавшие в течение XVIII в. как органы верховного управления наряду с Сенатом или фактически заменявшие последний, — Верховный тайный совет, Кабинет, Елизаветинская конференция при Высочайшем дворе, Совет при Высочайшем дворе Петра III, «Совет при высочайшем присутствии на время войны для обсуждения военных дел» Екатерины II (1769). При Александре I, с организацией министерств как верховного органа исполнительной власти и превращением Сената в учреждение преимущественно судебное, для дел законодательных уже в 1801 (30 марта) был образован постоянный Непременный Совет; в наказе этому Совету (15 апр. 1801) сказано, что поручаемое ему дело «относится только к части законодательной».
В 1810 Непременный Совет, уже раньше получивший название государственного, был реорганизован согласно составленному гр. М. М. Сперанским «Образованию». Государственный Совет был призван «учреждать постепенно образ правления на твердых и переменяемых основаниях закона». «Все законы, уставы в первообразных их начертаниях предлагаются или рассматриваются в Государственном Совете и потом действием верховной власти поступают к предназначенному им совершению». Действие верховной власти, т. е. санкция императора, выражалось формулой: «Вняв мнению Государственного Совета, постановляем или утверждаем» и т. д. В этой формуле некоторые исследователи (Градовский) усматривали некое как бы ограничение верховной власти, обязанной якобы принимать или отвергать мнение большинства Государственного Совета; этот взгляд находит подтверждение и в том, что в журнал заседания должно было вноситься только мнение большинства, а особые мнения отдельных членов Совета прилагались (в подлиннике) к журналу. В действительности, однако, такого ограничивающего верховную власть характера Государственный Совет не носил. Формула «Вняв мнению Государственного Совета» означала: «Выслушав мнение Государственного Совета», не более того.
После образования Государственного Совета, в создании которого принимал участие масон М. М. Сперанский, «вольные каменщики» пытались с его помощью ограничить власть царя. Для этого по плану Сперанского предполагалось учреждение особого законодательного органа, Государственной думы. Кроме четырех департаментов, председателями которых не могли быть министры, и общего собрания членов всех департаментов, при Государственном Совете состояли: Комиссия составления законов, Комиссия прошений и Государственная канцелярия. Первая в 1826 была преобразована во Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, в 1882 Второе отделение вошло в состав Государственного Совета под названием кодификационного отдела, замененного в 1894 Отделением Свода законов государственной канцелярии; Комиссия прошений в 1835 стала самостоятельным органом, а в 1842 последовало новое учреждение Государственного Совета, отменившее, между прочим, формулу «Вняв мнению Государственного Совета» и послужившее основой деятельности Государственного Совета вплоть до н. XX в.
Главнейшими функциями Государственного Совета были следующие. 1. Дела законодательные, в области которых Государственный Совет принципиально был признан единственным совещательным органом, так что никакой закон, изменение или толкование закона не могли быть утверждены без предварительного обсуждения в Государственном Совете. У этого правила был ряд исключений: а) дополнения и изъяснения законов, которыми устанавливался порядок его исполнения, могли быть излагаемы по словесным Высочайшим повелениям без обсуждения в Государственном Совете; б) дополнения и изъяснения законов, касающиеся исключительно военного или морского ведомства, представлялись государю от Военного совета или Адмиралтейств-совета; в) наконец, по собственному усмотрению государя дела в особых случаях могли быть представлены министрами прямо Его Величеству (Высочайшее повеление от 23 янв. 1851). 2. Высшие административные вопросы, в частности общие распоряжения, издаваемые при успешном исполнении существующих законов; чрезвычайные меры, предпринимаемые в исключительных обстоятельствах, напр. перевод местности на военное положение вследствие беспорядков; важнейшие дела внешней политики (объявление войны и заключение мира) и др. Эти дела подлежали рассмотрению в Государственном Совете, поскольку они не были предоставлены непосредственному докладу министров и не подлежали рассмотрению в Совете, Комитете министров или в Сенате. 3. Финансовые дела, требующие Высочайшего утверждения. Сюда относились государственная роспись доходов и расходов и сметы министерств и главных управлений, испрошение сверхсметных ассигнований, отчуждение государственных доходов или имуществ в частные руки, все вообще штаты государственных установлений, даже издаваемые временно, в виде опыта, чрезвычайные финансовые меры, сметы расходов земских повинностей в губерниях, где нет земских учреждений, разрешение по ходатайствам городских дум не предусмотренных законом сборов и налогов и увеличение сборов сверх законной нормы и др. 4. Частные законы: дела об учреждении акционерных компаний, когда для них испрашивались особые преимущества или привилегии, дела об экспроприации частного имущества на государственные нужды, об утверждении почетных достоинств: княжеского, графского и баронского. 5. Судебные дела: а) дела об ответственности за нарушение долга службы членов Государственного Совета, министров и главноуправляющих отдельными частями, генерал-губернаторов и главноначальствующих гражданской частью на Кавказе и о предании суду за преступления должностных лиц первых трех классов; б) дела из общих собраний Сената, когда не набиралось требуемое законом большинство (две трети) голосов или при несогласии министра юстиции с решением собрания, а также если требовалось изменение или дополнение закона; дела по искам частных лиц против учреждений, подведомственных Адмиралтейств-совету в случае несогласия последнего с Сенатом, а также при несогласии общего собрания с Военным советом. С учреждением в 1884 Комиссии прошений при Государственном Совете было образовано особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения (не кассационных) департаментов Сената, которое только решало вопрос о переносе дела в общее собрание Сената.
Состав и организация Государственного Совета. Члены Государственного Совета назначались Высочайшей властью, министры были членами Совета ex officio; звание члена Государственного Совета было совместимо с другими званиями в порядке судебном и исполнительном, так что члены Государственного Совета могли быть министрами, сенаторами и др. На основании судебных уставов не допускалось, однако, совмещение звания члена Государственного Совета с судебными должностями. Члены Совета назначались для участия либо только в общем собрании, либо также в одном из департаментов. Государственный Совет состоял из общего собрания и департаментов, рассматривавших весьма немногие менее важные дела самостоятельно, а более важные в качестве первой инстанции, подготовившей дело к слушанию в общем собрании. Члены департаментов (не менее трех в каждом департаменте) назначались каждые полгода. Департаментов было пять: 1) Департамент законов (для предварительного рассмотрения законопроектов, имевших общее значение); 2) Департамент дел военных (для дел военного и морского ведомства); этот департамент фактически не существовал вследствие сосредоточения соответственных дел в Военном и Адмиралтейств-совете, и в этот департамент даже не назначались члены; 3) Департамент гражданских и духовных дел (для дел юстиции, до издания судебных уставов 20 нояб. 1864 весьма многочисленных), управления духовного и полиции; 4) Департамент экономии (область вопросов общей промышленности, науки, торговли, финансов, земских повинностей, казны и счетов); 5) ввиду «обширности задач по распространению просвещения в народе и по обеспечению производительности народного труда в его главнейших отраслях» был образован Департамент промышленности, наук и торговли (законом от 21 янв. 1900), к которому отошли все дела по народному просвещению, промышленности добывающей и обрабатывающей и торговле. Компетенция отдельных департаментов не являлась, однако, исключительной, и в случае обременения одного из департаментов дела его могли быть перенесены председателем в другой департамент.
Общее собрание Государственного Совета состояло из членов всех департаментов, членов, не присутствовавших в департаментах, и министров; председателем Государственного Совета и его общего собрания считался государь; в тех случаях, если государь не председательствовал лично, назначался председатель из членов Государственного Совета. Делопроизводством Государственного Совета заведовала Государственная канцелярия под управлением государственного секретаря, его помощника, статс-секретарей с помощниками и других чинов; статс-секретари стояли во главе отделений, число которых соответствовало числу департаментов; кроме того, существовали отделения свода законов, дел государственного секретаря и архив. Все дела поступали через государственного секретаря, следившего за непринятием дел, не подлежавших рассмотрению Совета; по принятым делам он собирал нужные справки и дополнения; к докладу дела подготавливались в отделениях канцелярии.
Во время доклада (чтения) дел в общих собраниях запрещалось делать замечания, и только после прочтения доклада и необходимых разъяснений председателей департаментов или государственного секретаря начинались прения по порядку статей или вопросов, подлежавших обсуждению. Члены пользовались свободой мнения, но совет был обязан «со всей точностью вникать в силу вопросов, не удаляясь от существа их и не предаваясь влечению мыслей посторонних и неопределенных, основывать свои заключения на суждениях положительных». В журнал вносились мнения большинства и меньшинства; в случае представления кем-либо из членов Государственного Совета особого мнения, которое должно было излагаться письменно, дело могло быть подвергнуто вторичному обсуждению. На утверждение государя дела представлялись в виде меморий с кратким и ясным изложением дела. Письменно утверждались все законопроекты общего значения, финансовые дела, мнения Государственного Совета по росписи доходов и расходов и экспроприации частного имущества; по прочим делам мнения Государственного Совета утверждались словесно и объяснялись председателем Государственного Совета как Высочайшие повеления.
В 1906 с созданием Государственной думы Государственный Совет был реформирован в верхнюю законодательную палату и стал участвовать в законодательной деятельности на равных правах с Государственной думой, получив законодательную инициативу (исключая вопросы изменения Основных законов). Государственный Совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и выборных членов. Министры присутствовали на заседаниях Государственного Совета (по должности), но голосовать имели право, только являясь членами Государственного Совета. Члены Государственного Совета по Высочайшему назначению увольнялись исключительно по их личной просьбе. Члены Государственного Совета по выборам избирались: от губернских земских собраний — по 1 чел. (из числа лиц, владевших утроенным земельным или имущественным цензом для выборов в Государственную думу, за исключением лиц, прослуживших 2-й срок предводителями дворянства; избирались на 3 года); от губернских и областных дворянских обществ — 18 чел. (от каждой губернии по 2 выборщика на общее собрание, избиравшее членов Государственного Совета); от Русской Православной Церкви — 6 чел. (избирались Синодом по представлению епархиальных архиереев); от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 чел.; от Петербургской Академии наук и университетов — 6 чел. (Академия наук и каждый университет избирали 3 выборщиков из числа ординарных академиков или профессоров, которые на общем собрании избирали членов Государственного Совета); финляндский сейм избирал 2 чел. В 1914 Государственный Совет состоял из 188 членов. Члены Государственного Совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет, каждые 3 года обновлялась одна треть состава. В Государственный Совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в среднем учебном заведении. В отличие от порядка избрания в Государственную думу, от выборов в Государственный Совет не устранялись воинские чины, состоявшие на действительной государственной службе. При обсуждении и принятии законов законодательным составом была признана одна треть Государственного Совета.
Председатели Государственного Совета: Н. П. Румянцев (1810—12), Н. И. Салтыков (1812—16), П. В. Лопухин (1816—27), В. П. Кочубей (1827—34), Н. Н. Новосильцев (1834—38), И. В. Васильчиков (1838—47), В. В. Левашев (1847—48), А. И. Чернышев (1848—56), А. Ф. Орлов (1856—61), Д. Н. Блудов (1862—64), П. П. Гагарин (1864—65), вел. кн. Константин Николаевич (1865—81), вел. кн. Михаил Николаевич (1881—1905), Д. М. Сольский (1905—06), Э. В. Фриш (1906—07), М. Г. Акимов (1907—14), С. С. Манухин (и. д. 1914), И. Я. Голубев (и. д. 1915), А. Н. Куломзин (и. д. 1915—16), И. Г. Щегловитов (янв.—февр. 1917). Заместители председателя: И. Я. Голубев (1906—17), В. Ф. Дейтрих (янв.—февр. 1917).
Председатели Департамента законов: П. В. Завадовский (1810—12), В. П. Кочубей (1812), П. В. Лопухин (1812—19), Я. И. Лобанов-Ростовский (1819—25), В. А. Пашков (1825—32), И. В. Васильчиков (1832—38), М. М. Сперанский (1833—39), Д. В. Дашков (1839), Д. Н. Блудов (1840—61), П. П. Гагарин (1862—64), М. А. Корф (1864—71), С. Н. Урусов (1871—82), Е. П. Старицкий (1883), А. П. Николаи (1884—89), Д. М. Сольский (1889—92), М. Н. Островский (1893—99), Э. В. Фриш (1900—06).
Председатели Департамента военных дел: А. А. Аракчеев (1810—12 и 1816—26), П. В. Лопухин (1812—16), П. А. Толстой (1827—44), И. Л. Шаховский (1848—58).
Председатели Департамента гражданских и духовных дел: П. В. Лопухин (1810—16), В. П. Кочубей (1816—19), В. С. Попов (1819—22), Н. С. Мордвинов (1822—38), С. С. Кушников (1839), принц П. Ольденбургский (1842—81), Д. Н. Замятин (1881), В. П. Титов (1882—83), Н. И. Стояновский (1884—97), Э. В. Фриш (1897—99), Н. Н. Селифонтов (1899), Н. Н. Герард (1902—05).
Председатели Департамента государственных экономик: Н. С. Мордвинов (1810—12 и 1816—18), П. В. Лопухин (1812—16), Н. Н. Головин (1818—21), А. Б. Куракин (1821—29), Ю. П. Литта (1830—39), В. В. Левашев (1839—48), А. Д. Гурьев (1848—61), П. Ф. Брок (1862—63), К. В. Чевкин (1863—73), А. А. Абаза (1874—80 и 1884—92), Э. Т. Баранов (1881—84), Д. М. Сольский (1893—1905).
Председатели Департамента по делам Царства Польского: И. Ф. Паскевич (1832—56), в его отсутствие должность исполняли: Ф. И. Энгель (1832—39), Дашков (1839—40), Д. Н. Блудов (1840), М. Д. Горчаков (1856—61).
Председатель Департамента промышленности, наук и торговли — Н. М. Чихачев (1900—05).
Председатель 1-го департамента — А. А. Сабуров (1906—16).
Председатели 2-го департамента: Ф. Г. Тернер (1906), Н. П. Петров (1906—17).
Председатели Особого присутствия для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената: М. Ф. Гольтгоер (1884—93), В. И. Вешняков (1893—1906), П. Ф. Рерберг (1906—12), Н. Э. Шмеман (1912—17).
Председатели Особого присутствия по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев: С. С. Гончаров (1905—11), А. Н. Щербачев (1911—17).
Государственные секретари: М. М. Сперанский (1810—12), А. С. Шишков (1812—14), А. Н. Оленин (1814—27), В. Р. Марченко (1827—34), М. А. Корф (1834—43), Н. И. Бахтин (1843—53), В. П. Бутков (1853—65), С. Н. Урусов (1865—67), Д. М. Сольский (1867—78), Е. А. Перетц (1878—83), А. А. Половцов (1883—92), Н. В. Муравьев (1892—94), В. К. Плеве (1894—1902), В. Н. Коковцов (1902—04), Ю. А. Икскуль-фон-Гильденбант (1904—09), А. А. Макаров (1909—11), С. Е. Крыжановский (1911—17).
